Особенности финансирования автодорожной деятельности арктического региона: опыт Мурманской области

Финансирование автодорожной деятельности — это одно из наиболее ёмких и важнейших вложений государственного значения, поскольку развитая дорожная инфраструктура, наряду с другими инфраструктурными отраслями, играет ключевую роль в устойчивом экономическом развитии [1, Deng T.; 2, Ng C.P. et al.], формировании благоприятного инвестиционного климата территорий [3, Martinkus B., Lukasevicius K.] и повышении качества жизни населения [4, Берман Н.].

Одним из самых распространённых в мире механизмов финансирования автодорожной деятельности являются дорожные фонды [5, Kirk R.S., Mallet W.J. ; 6, Косов М.Е.; 7, Dung N.]. В России этот механизм начал использоваться в начале 90-х гг. прошлого столетия на федеральном и региональном уровнях ¹. В качестве источников формирования целевых внебюджетных дорожных фондов были закреплены: налог с хозяйствующих субъектов как пользователей автомобильных дорог по ставке 2,5% от их выручки (от уплаты были освобождены предприятия, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции), налог на приобретение автотранспортных средств, налог с владельцев транспортных средств и налог на реализацию горюче-смазочных материалов. В последствии в дорожные фонды также стали зачисляться земельный налог, акцизы на нефтепродукты, акцизы от продаж легковых автомобилей и пр.

В 2001 г. налоги на реализацию горюче-смазочных материалов и приобретение автотранспортных средств были упразднены 2, в итоге финансирование Федерального дорожного фонда фактически прекратилось, и он был ликвидирован. Спустя два года был упразднён и налог на пользователей дорог, являющийся основным источником формирования территориальных дорожных фондов, в результате их работа была также прекращена.

Закон «О дорожных фондах РФ» полностью утратил силу в 2005 г. 3, после чего финансирование дорожного хозяйства стало осуществляться напрямую из бюджета, без выделения отдельных доходных источников [8, Голованова Н.В.; 9, Протасеня С.И.]. Итогом ликвидации дорожных фондов стало хроническое недофинансирование транспортной отрасли и, как следствие, замедление развития дорожного хозяйства [10, Коробицын Т.Г.; 11, Конвисарова Е.В., Уксуменко А.А.]. Так, если в 1992–2000 гг. в России в среднем ежегодно вводилось около 6,1 тыс. км дорог с твёрдым покрытием, то в 2001–2009 гг. ежегодный прирост составлял всего около 2,85 тыс. км [12, Афанасьев Р.С.].

Возрождение системы дорожных фондов началось в 2011 г., когда в Бюджетный кодекс была внесена статья 179.4 4, определяющая дорожные фонды как «часть средств бюджета, подлежащую использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населённых пунктов» 5 . Вслед за созданием Федерального дорожного фонда с 1 января 2012 г. в каждом субъекте РФ были созданы региональные дорожные фонды, а с 2013 г. они начали создаваться и на муниципальном уровне. Таким образом, система финансирования автодорожной деятельности была восстановлена.

Цель настоящего исследования заключалась в выявлении основных тенденций и особенностей финансирования дорожной деятельности Мурманской области — арктического региона, развитие транспортной, в том числе дорожной инфраструктуры которого приобретает особое значение в свете реализации стратегических приоритетов России по созданию единой арктической транспортной системы и её интеграции в транспортную систему страны [13, Leksin V.N., Profiryev B.N.; 14, Kikkas K., Romashkina E.; 15, Корчак Е.А., Серова Н.А.; 16, Гагиев Н.Н. и др.]. Основная роль в решении этой сложнейшей задачи отводится Северному морскому пути (СМП) как ключевому связующему элементу создаваемых в Арктической зоне Российской Федерации (АЗРФ) опорных зон развития, формируемых исходя не только из административно-территориального деления 6, но и функционирования транспортно-логистических узлов [17, Смирнова О.О. и др.; 18, Samarina V.P., Samarin A.V., Skufina T.P., Baranov S.V.]. В свою очередь, на суше связанность арктических территорий с остальными районами страны будут обеспечивать портовая инфраструктура и «тяготеющие к СМП воздушные и наземные транспортные коммуникации» [19]. Для этого в АЗРФ сегодня реализуется целый комплекс крупномасштабных проектов по модернизации и увеличению мощностей морских портов, созданию перевалочных комплексов, строительству новых и реконструкции существующих железных и автомобильных дорог, аэропортовой инфраструктуры и пр. [20, Социально- экономическое развитие ...]. Например, в Мурманской области на сегодняшний день завершена реконструкция автоподъезда к административному центру региона протяжённостью свыше 15 км, отремонтирован морской пассажирский вокзал, а в аэропорту Мурманск началось строительство нового терминала внутренних воздушных линий. Кроме того, в рамках реализации инфраструктурных проектов, включённых в ТОР «Столица Арктики», в регионе ведётся строительство специализированного угольного перегрузочного комплекса «Лавна», морского специализированного терминала навалочных грузов в порту Мурманск, морского терминала и сервиса по обслуживанию рыбопромысловых судов и доставке рыбопродукции; начато техническое перевооружение морского порта Витино и Беломорской нефтебазы в Кандалакшском районе. Реализация этих и десятка других инфраструктурных арктических инвестпроектов требует консолидации усилий всех уровней власти и бизнес-сообщества для эффективного сопряжения маршрутов СМП с маршрутами других видов транспорта на суше, что позволит обеспечить комплексность развития арктической транспортной системы в целом. В настоящем исследовании рассмотрен лишь один аспект этой глобальной задачи — развитие автомобильного транспорта в одном из арктических регионов, что не только не снижает его актуальность и практическую значимость, но и определяет задел для будущих исследований в этой области.

Характеристика автодорожной сети Мурманской области

В многочисленных исследованиях [21, Кондратов Н.А.; 22, Биев А.А.; 23, Ульченко М.В., Башмакова Е.П.; 24, Матвеев А.С. и др.; 25, Kozmenko S.Yu., Ulchenko M.V.], в том числе и авторских [19; 26–27] неоднократно подчёркивалось, что территории российской Арктики, занимая около половины площади страны, по уровню обеспеченности автомобильными дорогами отстают от среднероссийского уровня в разы.

Однако, по сравнению с другими арктическими территориями 7, автодорожную сеть Мурманской области можно охарактеризовать как достаточно развитую (табл. 1). По региону проходит порядка 1,17 тыс. автомобильных дорог общего пользования протяжённостью 3 585,1 км (9,9 % в общей протяжённости автодорог АЗРФ), более 95,2% из которых имеют твёрдое покрытие. Из них 561,2 км приходится на федеральную магистраль Р-21 «Кола» (Санкт-Петербург — Петрозаводск — Мурманск), около 2 тыс. км на дороги регионального значения и 971,8 км — местного. В 2021 г. две региональные дороги к многосторонним автомобильным пунктам пропуска (МАПП) на границе с Финляндией — а/д «Лотта» протяжённостью 228 км (Кола — Верхнетуломский — МАПП «Лотта») и а/д «Салла» протяжённостью 166 км (Кандалакша — Алакуртти — МАПП «Салла») будут переведены в федеральную собственность.

Уровень развития автодорожной сети арктических территорий России, 2020 г.

Таблица 1

	Автомобильные дороги общего пользования		в т. ч. с твёрдым покрытием
	Доля в АЗРФ, %	Коэффициент обеспеченности 8	Доля в АЗРФ, %	Коэффициент обеспеченности 9
Арктическая зона РФ, в т. ч.:	-	0,318	-	0,125
Республика Карелия (арктическая часть)	7,4	0,976	16,9	0,869
Республика Коми (арктическая часть)	8,2	0,671	5,5	0,175
Архангельская область (арктическая часть)	14,4	0,408	19,3	0,214
Ненецкий АО	1,1	0,137	2,0	0,101
Мурманская область	9,9	0,347	24,0	0,331
Ямало-Ненецкий АО	7,7	0,135	16,6	0,115
Красноярский край (арктическая часть)	8,0	0,180	3,7	0,032
Республика Саха (Якутия) (арктическая часть)	37,3	1,291	6,0	0,081
Чукотский АО	6,0	0,358	6,0	0,142

Несмотря на то, что плотность автодорог в Мурманской области почти втрое превышает аналогичный показатель в целом по АЗРФ (24,7 км на 1 000 км2 территории региона против 7,3 км на 1 000 км2 территории АЗРФ), транспортно освоенной можно считать только около 20% территории области (рис. 1):

• •    вдоль федеральной трассы Р-21 «Кола», пересекающей область с юга на север до МАПП «Борисоглебск» на границе с Норвегией (а/д «Печенга»);

• •    вдоль автоподъездов к населённым пунктам центрального и западного районов области (города Апатиты, Кировск, Мончегорск, Ковдор и др.), а также к МАПП «Лотта» и МАПП «Салла».

Рис. 1. Схема автомобильных дорог общего пользования Мурманской области.

В восточной части Мурманской области картина совершенно иная — из-за отсутствия автомобильных дорог связь большинства населённых пунктов с областным центром и центрами муниципальных районов осуществляется только воздушным транспортом.

Особенности финансирования автодорожной деятельности Мурманской области

В Мурманской области Дорожный фонд (ДФ) был создан в 2012 г. 10. За восемь лет его существования на дорожную инфраструктуру региона было выделено более 17,9 млрд руб., из которых подавляющая часть (74,4%) была направлена на содержание и ремонт дорог (как регионального, так и местного значения) и лишь 3,9% на строительство и реконструкцию. При этом, если в 2012 г. доля средств, выделяемых на строительство новых и реконструкцию существующих дорог региона, составляла 15,2%, то к 2019 г. она сократилась до 0,4%. Только в 2020 г., с началом строительства 5-километрового участка новой четырёхполосной дороги под Мурманском, доля средств, выделяемых на эту статью расходования ДФ, возросла до 6,1%. (табл. 2).

Таблица 2

Динамика расходования средств Дорожного фонда Мурманской области, направленных на строительство (реконструкцию) и содержание и ремонт автодорог 11

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Использовано средств Дорожного фонда, млн руб.	1477,1	1752,7	1864,1	1523,2	2215,3	2374,9	1970,2	3157,1	1646,6
из них направлено на:
Строительство (реконструкция) дорог, млн руб.	224,3	9,7	61,9	2,1	188,1	77,4	27,4	12,9	100,0
удельный вес в общем объёме использованных средств ДФ, %	15,2	0,6	3,3	0,1	8,5	3,3	1,4	0,4	6,1
Ремонт и содержание дорог, млн руб.	1249,9	1438,8	1644,7	1385,7	1938,3	2116,7	1661,6	2512,3	1244,5
удельный вес в общем объёме использованных средств ДФ, %	84,6	82,1	88,2	91,0	87,5	89,1	84,3	79,6	75,6

Обращает на себя внимание и тенденция сокращения средств, выделяемых на содержание и ремонт автомобильных дорог региона. Главным образом это коснулось дорог местного значения, т.к. из-за перераспределения финансирования (в частности, в 2014 г. в структуре расходования средств ДФ появилась новая статья — расходы на обеспечение деятельности учреждений дорожного хозяйства) на субсидии бюджетам муниципальных образований стало выделяться меньше денежных средств (табл. 3).

Структура расходования средств Дорожного фонда Мурманской области, % 12

Таблица 3

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Строительство, содержание и ремонт региональных дорог	81,1	72,2	79,4	85,8	83,2	78,1	79,8	71,5	69,7
Субсидии бюджетам муниципалитетов	18,7	23,0	15,8	9,6	12,8	16,3	5,9	18,2	16,4
Деятельность учреждений дорожного хозяйства	-	-	4,6	4,5	3,6	3,9	13,8	9,7	13,8
Другие направления расходования	0,2	4,9	0,2	0,2	0,4	1,8	0,4	0,6	0,2

Как именно сокращение финансирования дорожной деятельности муниципалитетов Мурманской области отразилось на качестве местных дорог наглядно свидетельствует динамика показателей удельного веса дорог, не соответствующих нормативным требованиям в общей протяженности дорог региона (рис. 2). Так, если в 2010 г. нормативам отвечало 96,2% дорог местного значения области (это один из самых высоких показателей не только среди регионов российской Арктики, но и в стране в целом), то к 2018 г. их доля уменьшилась на 25,3 п.п., составив 70,9%.

3,8 ♦.......	19,6			17,6 .......•'"“'	19,7	18,3	20,2 ........•*■	21,2 '"'w
	5,6 ........w'	...•■—	15,0
2010	2011	2012 --e— .......•.....	2013      2014      2015      2016      2017      2018 Дороги регионального или межмуниципального значения, % Дороги местного значения, %					2019

Рис. 2. Удельный вес автомобильных дорог Мурманской области, не соответствующих нормативным требованиям, в общей протяжённости автомобильных дорог.

Ситуация начала меняться только в 2019 г., когда в регионе стартовал национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» 13, одной из основных задач которого является приведение в нормативное состояние не менее 50% региональных автомобильных дорог и 85% улично-дорожной сети городских агломераций к 2024 г. На эти цели за весь срок реализации проекта в бюджет Мурманской области будет направлено более 6,6 млрд руб. В частности, в 2019–2020 гг. за счёт этих средств уже был выполнен ремонт более 20 участков региональных дорог и 27 объектов улично-дорожной сети Мурманска (входит в агломерацию «Мурманская»), а в 2021 г. будут отремонтированы 5 участков региональных дорог, более 30 объектов улично-дорожной сети агломерации и 3 моста.

Заключение

Анализ показал, что существующий объём финансирования автодорожной деятельности Мурманской области не позволяет в полной мере реализовать в регионе задачи развития дорожной инфраструктуры и повышения качества автомобильных дорог (прежде всего, местных). Для регионов российской Арктики, к которым относится и Мурманская область, проблема недофинансирования автодорожной деятельности усугубляется влиянием «арктической специфики» (огромные труднодоступные пространства, экстремальность климата и т. д.), ограничивающей возможности строительства новых дорог и вызывающей сложности поддержания уже находящихся в эксплуатации дорог в качественном состоянии. Из этого следует, что для финансирования автодорожной деятельности арктических регионов необходимы дополнительные средства, привлекаемые в том числе с использованием механизмов государственно-частного партнёрства.

Статья подготовлена в рамках выполнения научно-исследовательской работы по государственному заданию ФИЦ КНЦ РАН (проект №0226-2019-0027).