Особенности формирования политической системы Республики Башкортостан

причине ее богатого и разнообразного политического опыта в сфере регионализации, накопленного почти за 35 лет.

Региональная политическая система в статье рассматривается как территория, представляющая единство с географической точки зрения, или такая территориальная общность, где есть преемственность и чье население разделяет определенные общие ценности, стремится сохранять и развивать свою самобытность в целях стимулирования культурного, экономического и социального прогресса (Hurrell, 1995).

Таким образом, региональная политическая система (регион) состоит из следующих элементов: территории (географическое измерение), населения с его социальной структурой, экономикой, системой права и политической организацией (социально-политическое измерение), истории и культуры (историко-культурное измерение). Иными словами, частями данной системы являются территория, социальные группы, система права и власти. В ее центре находятся органы власти ‒ законодательной, исполнительной и судебной.

На процесс развития перечисленных элементов политической системы современного Башкортостана повлияли несколько важных особенностей отечественной политической истории. Первая связана с искусственным разделением большевиками территории Российской империи на национально-территориальные образования. Данное обстоятельство стало причиной роста националистических настроений в советскую эпоху и их обострения в постсоветский период в политическом процессе. Вторая особенность касается существования жесткого централизма и унитаризма политического управления РСФСР в условиях советского федерализма.

Исторический контекст позволяет детализировать и углубить понимание современного регионального конституционализма, в частности, в Республике Башкортостан (далее – РБ). Так, под влиянием указанных выше факторов в начале 90-х гг. в Башкортостане развернулась широкая общественная дискуссия вокруг конституционного устройства региона. Для решения этого вопроса была сформирована специальная конституционная комиссия, в состав которой вошли В.Б. Евдокимов, З.И. Еникеев, В.Д. Перевалов, В.К. Самигуллин и др. Подготовленный членами комиссии проект Конституции РБ был опубликован в республиканской прессе 10 июня 1992 г. (Буранчин, 2019: 185). Именно здесь проявилась первая из отмеченных выше особенностей отечественного политического развития – проблема национализма. Так, в представленном тексте был очень заметен националистический крен: в нем нашли отражение этноориентированные положения Декларации о суверенитете республики.

Эти процессы можно оценивать с двух позиций. Во-первых, создание республиканской конституции с оглядкой на этнические интересы противоречило одной из исходных посылок классической теории политического развития – замене традиционных ценностей (здесь – этнических) современными параметрами гражданства, экономической целесообразности и политического плюрализма. Во-вторых, выступления общественных деятелей, хотя и сгруппированных на основе этнической идентичности, показывали необходимый для демократических изменений рост подлинной гражданской активности в сфере влияния на формирование основ политической системы и политической повестки дня. В перспективе с повышением уровня и качества политической культуры этническая солидарность как база для образования политических союзов могла бы уступить место более современным основам (к примеру, партийным интересам).

Развитию этого и/или других политических векторов создания Конституции Башкортостана помешал политический кризис федерального масштаба – известное противостояние властей, в связи с которым республиканские власти предприняли ряд мер. Так, 25 апреля 1993 г. Съезд народных депутатов РБ инициировал проведение референдума одновременно с общероссийским. Вопросы федерального значения (о доверии президенту России, досрочных выборах главы федерации и народных депутатов и др.). Верховный Совет Башкортостана дополнил пятым – «Считаете ли Вы, что Республика Башкортостан в интересах ее народов должна иметь экономическую самостоятельность и договорные отношения с РФ на основе Федеративного договора и Приложения к нему от Республики Башкортостан?». Итоги референдума показали, что курс республиканского правительства поддержали 75 % респондентов, против высказались 22 %1. Такой результат означал победу сторонников суверенизации Башкортостана. В дальнейшем он стал одним из ключевых инструментов (наряду с национализмом) в переговорном процессе между республиканским правительством и федеральным центром, а также веским аргументом в полемике с внутренней оппозицией. Это обстоятельство предопределило и дальнейшее усиление националистического вектора во внутренней политике Башкортостана, что стало явным противоречием классическому видению процесса политического развития.

Несмотря на то что результаты общефедерального референдума продемонстрировали поддержку политики Б.Н. Ельцина, политическая конкуренция продолжала обостряться, а общественный раскол в стране углублялся.

В таких условиях нестабильности в Башкортостане начинается формирование качественно новых ключевых политических структур в соответствии с нормами и требованиями регионального и федерального законодательства, начало которому было положено в связи с учреждением нового политического института – президентства. Так же, как и на федеральном уровне, в республике предпочли его суперпрезидентскую модель. Причины тому были вполне объективны: пост президента утверждался в период обострения социально-политических конфликтов; кроме того, имели место рецидивы советского унитарно-централистского мышления, которое не допускало демократического рассредоточения власти между различными институтами. Разумеется, на тот момент сделанный выбор был целесообразен, т. к. давал президенту, возвышающемуся над всеми ветвями власти и политическими группировками, возможность оперативно управлять процессом формирования новой политической системы. Впоследствии, однако, этот выбор стал одной из основных причин консервации процесса развития политической системы региона.

Интересно отметить, что на президентских выборах 1993 г. определялась и стратегия развития региональной политической системы. Так, кандидат Р.Ф. Кадыров выступал против суверенизации Башкортостана. Еще один ключевой кандидат – М.Г. Рахимов – напротив, поддерживал этот курс.

Позицию М.Г. Рахимова разделили региональные профсоюзы, Аграрная и Коммунистическая партии, Союз журналистов, ОО «Русь» (которое незадолго до этого остро критиковало закон «О выборах Президента Республики Башкортостан»), Совет предпринимателей (который возглавлял Н.А. Швецов, после 2000 г. перешедший в радикальную оппозицию режиму М.Г. Рахимова) и другие общественные и политические группы и движения (Этнополитическая мозаика Башкортостана …, 2003: 65). Победа М.Г. Рахимова определила вектор политического развития региона. Для обеспечения работы президента был сформирован вспомогательный элемент политической системы – Администрация Президента Республики Башкортостан, а также аппарат Президента РБ в составе Государственного секретаря, Руководителя Администрации Президента и Секретаря Совета безопасности и их служб. При этом Секретариаты Верховного Совета РБ и аппарата Управляющего делами Кабинета министров РБ были сокращены.

В момент инаугурации президент Башкортостана дал клятву на принятой Верховным Советом Республики Башкортостан Конституции РБ. Именно она обозначила новую политическую структуру региона. Согласно ее первой главе, Башкортостан был провозглашен суверенным демократическим государством, которое строит свои отношения с Российской Федерацией на основе двусторонних договоров и соглашений1.

Конституция РБ была по-разному воспринята как на федеральном, так и на региональном уровнях. Споры вокруг нее демонстрируют интересы и устремления первых политических дизайнеров нового Башкортостана: приоритетом стало обозначение перечня политических и экономических полномочий региона как самостоятельной системы действия. Вопросы привлечения граждан к политическому управлению и проблемы демократизации оказались вне сферы первоочередных задач политического развития, что выступило явным противоречием классической политической теории.

Значительным событием, имеющим отношение к суверенизации и, следовательно, к современному развитию политической системы региона, стало подписание 3 августа 1994 г. Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий…»2. Этот документ был направлен на устранение отдельных противоречий в сфере взаимодействия общефедеральных и республиканских органов государственной власти, а также на разрешение и упорядочение некоторых коллизий в законодательстве России и Башкортостана. Другой важной задачей документа было утверждение региона как государственного центра принятия политических решений.

Еще одним важным структурным изменением в рамках развития политической системы региона стало формирование парламента. Так, согласно Конституции РБ был создан двухпалатный орган – Государственное Собрание – Курултай РБ, состоящий из Палаты представителей и Законодательной палаты. В Палату представителей депутаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образованным в рамках административных границ районов, городов и городских районов. В Законодательную палату, работавшую на постоянной основе, выборы депутатов также проходили по мажоритарной системе в примерно равных по численности одномандатных округах (Регионы России…, 2003: 230).

Хотя смысл и цель этих новаций заключались в формировании новой политической системы открытого типа, управляемой в демократическом режиме, некоторые аспекты на практике привели к иному результату. Так, Госсобрание РБ, которое по логике классической теории политического развития создавалось как инструмент гражданского участия в политике и ограничитель президентской власти, в действительности оказалось вспомогательным органом для реализации централистского политического курса действующего президента. Его право назначать и освобождать от должности глав администраций районов и городов региона также означало ограничение возможностей для подлинного демократического развития и, разумеется, для формирования новой политической системы, работающей по новым правилам.

Первые выборы в Государственное Собрание – Курултай РБ показали, что этот орган с первых же дней существования стал всего лишь декорацией, подобно парламенту советского периода. Более того, в парламенте Республики Башкортостан число депутатов, прямо или косвенно связанных с региональной исполнительной властью, оказалось существенно выше, чем в Верховном Совете РБ. Как отмечают исследователи, депутатами Палаты представителей Госсобрания 1995 г. стали практически все главы администраций (73 из 75), назначаемые президентом (Ресурсы мобилизованной этничности…, 1997: 154).

Такая ситуация стала возможной по причине того, что региональное законодательство о выборах предоставило право совмещать депутатскую деятельность в Палате представителей с основной работой в органах исполнительной власти. С точки зрения теории политического развития это явное упущение.

В итоге депутатами Госсобрания – Курултая РБ созыва 1995 г. стали 19 высших руководителей Кабинета министров, министерств, госкомитетов и других ведомств, назначаемых главой исполнительной власти, а также 35 руководителей крупнейших промышленных предприятий и объединений региона. В числе депутатов был лишь один директор школы, остальные – главные врачи больниц, ректоры вузов, руководители колхозов и др. (Ресурсы мобилизованной этничности…, 1997: 154). Таким образом, Госсобрание ‒ Курултай РБ оказалось однородным по своему составу и не смогло стать классическим парламентом, в котором согласуются общественные интересы и занимаются законотворчеством представители различных социальных групп. Напротив, в парламенте Башкортостана произошло слияние законодательной и исполнительной власти, что поставило под серьезное сомнение весь дальнейший ход политической модернизации региона. Причины того, почему сложилась данная ситуация, можно найти, если обратиться к истории возникновения и развития еще одного важнейшего элемента (подсистемы) политического устройства Башкортостана – партийной системы.

Со второй половины 90-х гг. и без того не самая высокая политическая активность партий региона начинает снижаться. И причин здесь несколько. Во-первых, политическая система региона получила общее оформление и вошла в фазу стабильности. Во-вторых, основные требования националистических организаций были или удовлетворены, или заменены паллиативами. В-третьих, как и по всей России, население Башкортостана испытало разочарование в радикальных способах реформирования, которые заметно снизили уровень общественного благосостояния. В такой ситуации действующее правительство региона во главе с М.Г. Рахимовым, сохранившее значительную часть советского наследия и проводившее социально ориентированную политику, получило кредит доверия от граждан.

В целом, по мнению политолога Ю.Н. Никифорова, «в течение 90-х гг. шел процесс распыления, дробления политических сил как сторонников реформ, так и оппозиционеров. И лишь к концу 90-х гг. наметилась тенденция к консолидации политических сил, в первую очередь центристской ориентации. Однако партийной самоорганизации мешала слабая гражданская самоорганизация общества» (Никифоров Ю., Никифоров А., 2002: 37).

Таким образом, одними из основных причин регресса в развитии региональной политической системы стали недостаточная компетентность членов общественно-политических организаций в деле демократизации, а также рецидивы коммунистического сознания. По этим же причинам граждане не сумели воспользоваться возможностями новообразованного парламента – Госсобрания ‒ Курултая РБ. Приняв активное участие в демонтаже старой политической системы, гражданские активисты, не отдавая себе отчета в том, что конечная цель не достигнута, удовлетворились промежуточным результатом и отошли от дел, уступив место профессиональным политикам для выстраивания нового политического порядка.

Трактуя эту ситуацию с позиции классической теории политического развития, можно сделать два аналитических комментария. Во-первых, граждане не приняли непосредственного участия в возведении новой политической системы и в контроле над ее работой, особенно на начальных этапах ее запуска. Во-вторых, общество решило доверить строительство нового политического порядка своим представителям, но последние не обладали должной компетентностью, ответственностью и демократическими устремлениями.

В рассматриваемом случае граждане стали пассивными зрителями процесса, управление которым перешло к политикам старой школы, привыкшим действовать в рамках советского политического менеджмента и коммунистических установок. В результате новообразованная политическая система с демократическими институтами по западному образцу наполнилась традиционным для советского периода содержанием.

Еще одним существенным фактором, повлиявшим на ход политического развития в регионе, стало принятие Федеральным Собранием РФ в июне 1999 г. Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1, который потребовал внесения корректив в ранее созданную законодательную базу. В это время начинается процесс стагнации политического развития в республике.

Таким образом, на основе изложенного можно сделать следующие выводы. Многие трудности и парадоксы развития политической системы Башкортостана связаны с централизмом, растущим давлением националистически настроенных групп влияния, рецидивами коммунистического сознания, невысокой компетентностью в деле демократизации, резким снижением общественной активности в середине 90-х гг. В процессе формирования региональной политической системы акторы политического развития часто не вполне четко представляли результат этого процесса, не могли определить заранее его этапы и, соответственно, спрогнозировать ход развития политических событий.

При создании региональной политической системы был принят Основной закон – Конституция Республики Башкортостан, а также произошло конструирование новой политической системы по западному образцу с такими ключевыми элементами, как парламент, президент, правительство и др. Однако эта политическая система в силу указанных выше причин так и не смогла начать функционировать в демократическом режиме согласно теории политического развития. Эти результаты определили ключевые характеристики формирования политической системы современного Башкортостана. Еще одной важной особенностью стало окончательное оформление авторитарного вектора правления кланового режима под управлением М.Г. Рахимова и уход от идеальной модели политической системы региона. Первому президенту Башкортостана не удалось отказаться в пользу граждан от приобретенного в ходе политических трансформаций властного ресурса. Таким образом, вначале работавший сценарий демократизации (Яковлев, 2013) по установлению социально-политической стабильности за счет увеличения административной власти оказался неэффективным. Справедливости ради необходимо отметить, что население Башкортостана в тот период существенно снизило гражданскую активность и не демонстрировало желания принять непосредственное участие в деятельности политической системы региона.