Особенности фракционной деятельности парламентов стран постсоветского пространства: сравнительно-правовой анализ

Концовка двадцатого столетия ознаменовалась распадом СССР и появлением новых суверенных республик на политической карте мира. Вновь образованные республики активно принялись за переформатирование правовой и политической системы. Данный процесс, в первую очередь, коснулся декоммунизации и перехода к многопартийной системе. Отныне, политические партии начали играть ведущую роль в общественно-политической жизни, стали главным инструментом борьбы за власть. Так, одним из главных форм участия политических партий в осуществлении государственной власти стало выдвижение своих кандидатов для избрания в высший представительный орган страны и формирование там своих парламентских фракций.

Вместе с тем, следует отметить, что степень и характер правового регулирования политических партий и их парламентских фракций далеко не одинаковы в разных странах постсоветского пространства. Данная работа посвящена сравнительноправовому анализу законодательного подхода к регулированию образования и деятельности парламентских фракций в некоторых бывших советских республиках.

Говоря о характере правового регулирования парламентских фракций, необходимо отметить, что ни в одной из рассматриваемых нами в данной работе стран нет специального закона, посвященного такому парламентскому органу как фракция. В данном вопросе, на наш взгляд, уместно будет согласиться с мнением С.Е. Заславского, который справедливо отметил, что

«правовая основа деятельности депутатских объединений выстраивается на основе сочетания законодательных, регламентных и внутренних (корпоративных) норм» [1, с. 317].

Законодательные нормы, касающиеся вопросов функционирования парламентских фракций, в большинстве случаев содержатся в законах о статусе депутата парламента (палаты парламента) и политических партиях. Так, например, статья 34 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» посвящена депутатским объединениям в парламенте.

Однако, базовым нормативным актом, регулирующим общественные отношения, связанные с образованием и деятельностью парламентских фракций, является Регламент парламента (палаты парламента). Регламенты парламентов (палат парламентов) бывших советских республик обладают разной степенью юридической силы. Так, например, Регламент Национального Собрания Армении имеет статус конституционного закона. В Украине (Верховная Рада), Узбекистане (Законодательная палата Олий Мажлиса) и Кыргызстане (Жогорку Кенеш) Регламент принят на уровне закона. В России (Государственная Дума Федерального Собрания) и Казахстане (Мажилис Парламента) Регламент вынесен на подзаконный уровень, т.е. принят постановлением палат парламента.

Внутренние или корпоративные нормы, регулирующие деятельность парламентских фракций, закреплены в уставах политических партий. С.Е. Заславский считает, что положения такого рода норм закрепляют следующие основные моменты:

• 1.    принцип и порядок взаимоотношений партии и его парламентской фракции в ходе реализации политического курса, закрепленного в программе партии;

• 2.    требования, предъявляемые к депутатам - членам партии по соблюдению партийной дисциплины в ходе парламентской деятельности;

• 3.    порядок отчетности депутатов, являющихся членами партии, перед руководящими органами партии;

• 4.    основы организации руководящих органов фракции;

• 5.    порядок приема во фракцию депутатов, не являющихся членами партии [1, с. 317].

К примеру, обозначенные выше положения можно встретить в уставе правящей партии Российской Федерации «Единая Россия». Так, деятельности депутатского объединения (фракции) партии в законодательных (представительных) органах государственной власти в уставе партии посвящена отдельная глава (глава 16) [2].

Разность подходов можно заметить и в нормативном определении понятия фракции. Так, в Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, под парламентской фракцией понимается объединение депутатов парламента, избранных по списку от одной политической партии [3].

В Российской Федерации парламентской фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, и депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам [4].

В Казахстане под фракцией политической партии понимают организованную группу депутатов, представляющих политическую партию, зарегистрированную в порядке, установленном законом, которая в целях выражения интересов соответствующей политической партии создается в Мажилисе Парламента [5].

Закон Республики Узбекистан «О Регламенте Законодательной Палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан» определяет фракцию как депутатское объединение, создаваемое депутатами, выдвигаемыми от политической партии в целях выражения ее интересов в Законодательной палате, и зарегистрированное в установленном порядке [6].

Отличительной особенностью украинского и армянского законодательства является то, что в них нет четкого нормативного определения фракции. Однако, исходя из смысла ст. 58 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины», можно сделать вывод о том, что фракция – это объединение депутатов, формируемая на партийной основе народными депутатами, избранными по списку политических партий (избирательных блоков политических партий), которые по результатам выборов получили депутатские мандаты [7].

Как видно из приведенных нормативных определений фракции, в рассматриваемых в данной работе постсоветских странах за основу создания парламентских фракций взяты две основные критерии – партийный и партийно-политический. Следует отметить, что выбор того или иного критерия напрямую связано с системой избрания парламента.

Так, в Армении и Казахстане парламент (палата парламента) формируется по пропорциональной системе. В Республике Узбекистан депутаты Законодательной палаты Олий Мажлиса избираются по территориальным одномандатным избирательным округам на многопартийной основе, т.е. субъектом выдвижения кандидатов являются исключительно политические партии. Таким образом, в обозначенных странах за основу создания парламентских фракций взят чисто партийный критерий. Иначе говоря, в состав фракций входят лишь депутаты, выдвинутые политическими партиями.

В Кыргызстане, России и Украине применяется смешанная (пропорциональномажоритарная) избирательная система формирования высшего представительного органа (одного из его палат). При этом, по мажоритарной системе кандидаты могут быть представлены как политическими партиями, так и путем самовыдвижения. Таким образом, в данных странах применяется партийнополитический критерий образования парламентских фракций.

Также, для создания парламентских фракций применяется и численный критерий. К примеру, в Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан право на образование фракции принадлежит не менее девяти депутатам парламента [6]. В остальных странах количественный состав фракций определяется самим фактом преодоления установленного из- бирательного порога и допуска политической партии к распределению депутатских мандатов.

Во всех рассматриваемых странах правовым основанием начала деятельности фракций является их официальная регистрация. Как справедливо отмечает Ю.В. Чепрасова «как и в большинстве зарубежных государств, в российском парламенте предусмотрен так называемый «явочно-регистрационный» порядок образования депутатских объединений. То есть депутатские объединения создаются свободно, без какого-либо разрешения, но вместе с тем приобретают легальный статус только путем регистрации в компетентном органе» [8, с. 62]. Данную мысль автора можно применить и в отношении других постсоветских республик.

Официальная регистрация фракций, как правило, производиться в первые дни работы вновь избранного созыва парламента (палаты парламента). Такая практика прописана в законодательстве Украины, Армении и Узбекистана. Однако, в Кыргызстане, России и Казахстане не установлен четкий срок регистрации фракций.

Анализ регламентов парламентов (палат парламентов) показывает, что во всех рассматриваемых нами странах существуют определенные правовые пробелы в части регулирования правового статуса парламентских фракций. К примеру, большой объем работы необходимо проделать в направлении законодательного закрепления прав и обязанностей фракций. В регламентах практически всех стран данному вопросу уделяется лишь фрагментарное внимание. Так, во многих регламентах прописаны только основные права фракций (Регламент Национального Собрания Армении [9], Регламент Мажилиса Парламента Казахстана [5]), а закрепление их обязанностей отсутствует вовсе и отсылается к внутренним положениям (уставам) парламентских фракций.

Однако, как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, положение о фракции является внутренним документом фракции, устанавливающим правила совместной деятельности депутатов, входящим во фракцию и не может противоречить зако- нам [10, с. 163]. Таким образом, по нашему мнению, в данном случаи целесообразно было бы прописать в регламентах парламента (палат парламента) основные обязанности фракций.

Еще одним интересным для исследования вопросам является членство депутата во фракции. В данном вопросе законодатели рассматриваемых нами стран также не совпали в позициях. Так, статья 7.1. Федерального закона о статусе парламентария Российской Федерации обязывает депутата, избранного в палату парламента по списку политической партии входить в состав соответствующей фракции [11]. Во всех остальных странах вхождение или выход депутата из состава той или иной фракции является его правом. К примеру, в Кыргызстане регулирование данного вопроса вознесено до ранга конституционной нормы. В соответствии со статьей 76 Конституции Кыргызской Республики, депутаты могут объединяться во фракции и депутатские группы.

Вопрос обязывания или предоставления права депутату парламента свободно входить и выходить из состава фракций является одним из самых дискуссионных среди специалистов. По мнению некоторых авторов, наложение на депутата обязанности входить в состав фракции той политической партии, по списку которой он избран в парламент и запрета на выход из ее состава ограничивает конституционное право на объединение. К примеру, такой позиции придерживается российский ученый Е.А. Волкова [12, с. 63].

На наш взгляд, подобного рода позиции являются не совсем верными так, как любая политическая партия есть общественное объединение. Возможность объединяться в политические партии, свободно входить и выходить из ее состава является конституционным правом граждан. Однако же, фракция является государственноправовой формой деятельности политической партии и конституционным парла- ментским органом. Таким образом, в данном случае, по нашему мнению, не нарушается конституционное право гражданина на объединение.

Другая часть авторов придерживается противоположной точки зрения и считают, что ограничение права депутата свободно входить и выходить из состава фракции повышает эффективность деятельности парламента (его палаты) в целом, и парламентской фракции в частности, положительно влияет на внутри фракционную дисциплину. К примеру, аналогичную точку зрения высказывает Г.Н. Комкова [13, с. 33].

Таким образом, на основе обозначенных выше вопросов правовой регламентации деятельности парламентских фракций в некоторых странах постсоветского пространства, на наш взгляд, следует отметить следующие основные моменты.

Во-первых, для качественного повышения уровня правовой регламентации порядка образования и функционирования рассматриваемого нами в данной работе парламентского органа и упорядочения ее внутренней деятельности, следует принять специальный закон о парламентских фракциях.

Во-вторых, необходимо более детально регламентировать правовой статус парламентских фракций, закрепить рамочные нормы, устанавливающие их обязанности.

В-третьих, следует законодательно разграничить деятельность политических партий на общественно-правовую (до прохождения в парламент) и государственноправовую (после прохождения в парламент) формы.

Сформулированные выводы не являются исчерпывающими и нуждаются в дальнейшей доработке. Однако, по нашему мнению, их применение могут способствовать улучшению фракционной деятельности парламентов (палат парламентов) в исследуемых данной работе странах.