Особенности и сроки рассмотрения заявлений об административных правонарушениях, совершенных неустановленными лицами

Реформирование административного и административно-процессуального законодательства осуществляется у же нс первое десятилетие, однако до сих пор порядок осуществления административного производства до конца нс сформирован. Как еще в 2005 г. справедливо было отмечено В.Е. Севрюгиным, именно в этой сфере имеет место наибольшее количество нарушений прав и •законных интересов граждан 17, с. 25|.

Действительно с момента провозглашения Конституцией РФ административного судопроизводства прошло уже более двух десятков лет, однако в результате судебной реформы административные суды так и не созданы. Хотя попытки делались неоднократно, так еще внесенный в 2000 г. Верховным Судом РФ проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», одобренный Государственной Думой в первом чтении, отклонен Постановлением ГД ФС РФ от 11 июня 2013 г. № 2358-6 ГД |4|. Нс вдаваясь в дискуссию о необходимости их создания отмстим, что в любом случае на законодательном уровне этот вопрос требует своего разрешения как в части соотношения понятий «административное судопроизводство» и «производство по делам об административных правонарушениях», так и порядка его осуществления, в том числе определение единого порядка возбуждения производства в случае установления лица, совершившего административного правонарушения. так и отношении самого события административного правонарушения. когда лицо, виновное в его совершении нс установлено.

Наконец спустя более десяти лет, 8 марта 2015 г. принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08 марта 2015 г. № 21 -Ф3| 11, вступающий в силу с 15 сентября 2015 года, который впервые рассматривался в 2003 г. Именно с его принятием В.Е. Севрюгин связывал создание и становление цивилизованного административного правосудия в России |7, с. 26|. Так ли это? Статья первая указанного закона закрепляет, что Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами обшей юрисдикции (далее также - суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осу щсствлснисм судебного контроля за законностью и обоснованностью осу шсствления государственных или иных публичных полномочий. Однако уже ч. 5 указанной статьи закрепляет, что положения настоящего Кодекса нс распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, несмотря на свое всеобъемлющее название. Кодеке нс распространяет свое действие на все виды административных судо-производств. а соответствующие суды так и не созданы.

Ожидаемого реформирования производства по делам об административных правонарушениях так и нс произошло, в то же время, к сожалению. действующее законодательство не позволяет в некоторых случаях эффективно осуществлять производство по делу об административном правонарушении, в том числе если лицо, его совершившее. нс установлено, что в свою очередь в ряде случаев связано с нарушением прав потерпевших. как на рассмотрение самого заявления, так и на восстановление нарушенных прав.

Как справедливо отмечает В.Е. Севрюгин, «периодически возникающие и длящиеся по настоящее время (вот уже более 50 лет) научные дискуссии учсных-административистов о ключевых понятиях, правовой природе, содержании и структуре административного процесса по-прежнему остаются на уровне их «советского» понимания и с маниакальным, достойным лучшего применения упорством продвигается «заинтересованными лицами» в современной учебной и научной литературе по административному праву и процессу в качестве теории «процессуальной деятельности». приспособленной для рассмотрения индивидуальных конкретных дел в сфере публичного управления и применения мер административного принуждения (юрисдикционная концепция)»] 8. с. 119-120].

Так, КоАП РФ. устанавливая поводы к возбуждению дела об административном правонарушении. в том числе поступление сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ), связывает момент возбуждения дела об административном правонарушении с составлением конкретного процессуального документа (ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). При этом только два из них в названии указывают непосредственно на возбуждение дела, это вынесение прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования.

Единых процессуальных доку ментов, выносимых по результатам рассмотрения поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, аналогичных предусмотренных в ст. 145 УПК РФ нс предусмотрено. Законодатель определяет лишь форму отказа в возбуждении дела об административном правонару шении в виде определения и то лишь при наличии двух поводов, перечисленных в пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ.

Таким образом, возбуждение дела как стадия производства по делу об административном правонарушении связана с двумя фактами -наличием повода и вынесением одного из процессуальных документов, перечисленных в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. При этом нередки случаи когда повод есть, а дело не возбуждено, что обусловлено невозможностью составления такого документа в связи с нсустановлением лица, совершившего правонарушение и отсутствием возможности проведения административного расследования, либо невозможностью составления протокола об административном правонарушении, так как лицо скрылось, либо его место нахождения нс известно.

В связи с чем. должностное лицо поставлено перед дилеммой, с одной стороны ему необходимо рассмотреть в установленные сроки заявление об административном правонару шении, с другой какое решение ему вынести по результатам такого рассмотрения. До последнего времени ни КоАП РФ. ни ведомственные нормативные правовые акты нс давали ответа на этот вопрос.

Утвержденный Приказом МВД России от 1 марта 2012 г. № 140. Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, регламентировавший порядок регистрация заявлений, в том числе об административных правонарушениях просуществовал нс так уж долго и был отменен вполне обоснованно поскольку противоречил КоАП РФ |5|.

Так, в частности он использовал терминологию отличную от административно-процессуального законодательства; неясна правовая природа рапорта о выявленном административном правонарушении сотрудника, нс уполномоченного составлять протокола об административных правонарушениях: к какому поводу, закрепленному в ч. 1 ст. 28. 1 КоАП РФ отнести: где должны быть зарегистрированы материалы, поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самохправления, от общественных обьсди-нсний, содержащие данные.} казывающис на наличие события административного правонарушения, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонар} шения, и самое главное он нс определял сроки рассмотрения таких заявлений.

КоАП РФ также таких сроков нс устанавливает. Вернее, сроки определяются в отношении одного из моментов возбуждения дела - протокола об административном правонарушении.

Согласно ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонар} шении составляется немедленно после выявления совершения административного правонар} шения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонар} шении, протокол об административном правонар} шении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные ст. 28.6 КоАП РФ.

Однако на } казанные сроки нельзя ориентироваться при рассмотрении заявления, поскольку они нс являются пресекательными |2|. а сам протокол может быть составлен в рамках сроков давности привлечения к административной ответственности в соответствии со ст. 4.5. КоАП РФ.

Регламентирующим порядок регистрации обращения в ОВД является Приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организаций рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внут-ренни.х дел Российской Федерации», согласно п. 70 которого обращение, содержащее информацию об административном правонар} шении, пост} пившее в Министерство или его структурное подразделение, регистрируется и учитывается в порядке, установленном Инструкцией, после чего направляется в территориальный орган на межрегиональном или региональном уровне для регистрации в КУСП, то есть речь снова идет только об одном поводе, указанном в п. 3 ч. 1

ст. 28.1 КоАП РФ. Данный нормативный правовой акт также нс даст ответ на поставленные выше вопросы.

В то же время законодатель предусматривает общий порядок рассмотрения обращений граждан и соответственно сроки их рассмотрения. Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» |3| письменное обращение, посту- пившее в гос}дарственный орган, орган местного самоуправления или должностном} лиц} в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, который может быть продлен в исключительных случаях нс более чем на 30 дней,уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Принятие Приказа МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преет} плениях. об административных правонарушениях, о происшествиях» |6| частично устранило указанный пробел. Срок рассмотрения таких заявлений и сообщений, как закреплено в п. 58указанной Инструкции, исчисляется с момента их регистрации в КУСП, определяется руководителем (начальником) территориального органа МВД России сучетом требований части 3 статьи 8 и статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» |3|, а также сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных статьей 4.5 КоАП РФ.

Получается, что максимальный срок рассмотрения заявления может составить 60 дней, если же и в этот срок нс будет установлено лицо, совершившее административное правонарушение, а сроки давности нс истекли, что ответить заявителю по С} шсству его обращения?

В связи с этим сотрудники полиции зачастую проверку проводят в порядке ст. 140-145 УПК РФ и заканчивается вынесением определения об отказе в возбуждении уголовного дела |9, с. 174]. либо выносят определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, по составам нс входящим в области, перечисленные в с. I ст. 28.7 КоАП РФ. что является нарушением порядка рассмотрения таких заявлений.

Часть 4 ст. 28.1. КоАП РФ связывает, как уже сказано, четко связывает момент возбуждения дела об административном правонарушении с составлением конкретного процессуального документа. Однако большинство из них неприемлемо. в случае если лицо, совершившее административное правонарушение, сразу нс установлено. Ведь протокол об административном правонарушении либо постановление в порядке ст. 28.6 КоАП РФ могут быть составлены только в отношении конкретного лица, личность которого установлено, протокол осмотра места совершения административного правонарушения составляется только по двум видам административных правонарушений (ст. 12.24 и 12.30 КоАП РФ), а большинство мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении носят личный характер и тоже производятся в отношении конкретного лица. И даже вроде бы универсальные по названию процессуальные документы - постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и определение о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования - нс решают указанную проблем}. Так. вынесение определения о возбуждении дела об административном правонар} шении при необходимости проведения административного расследования может быть вынесено при наличии двух обязательных условий: совершение административного правонарушения в областях, перечисленных в ч. I ст. 28.7 КоАП РФ, и если осуществляются экспертиза или иные процесс}альные действия, требующие значительных временных затрат, а вынесение прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонар} шении в большинстве случаев является его правом, а нс обязанностью, исключение составляют административные пра-вонарушения. перечисленные в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ.

На наш взгляд, ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ после слов «временных затрат» дополнить словами «а также в случаях. если лицо, совершившее административное правонарушение, нс установлено в сроки, определенные ст. 28.5 КоАП РФ для составления протокола об административном правонарушении».

До законодательного разрешения указанной проблемы путем закрепления единого порядка возбуждения дела об административном правонарушении можно порекомендовать должностным лицам, осуществляющим проверку, по возможности применять различные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Например, при незаконной продаже алкогольных напитков, мелком хищении - осмотр принадлежащих юридическом} лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и док}.ментов или изъятие вещей и документов. Тем самым возбуждается дело об административном правонарушении, даже если лицо, его совершившее, нс } становлсно.

--К--