Особенности концепции развития пенсионного законодательства Кыргызской Республики

Бюллетень науки и практики / Bulletin of Science and Practice

УДК 349.3/352                                      

В первые годы приобретения суверенитета, в Кыргызской Республике, связанная с переходом республики на рыночные отношения, введение национальной валюты, вызвала нестабильность ситуации в экономической сфере, неготовность к новым структурным преобразованиям госорганов, безработицу по причине остановки многих стратегических предприятий, массового исхода русскоязычного населения и соответственно — устремление потоков обвальной трудовой миграции в Российскую Федерацию, Республику Казахстан, что правительству республики в такое непростое время пришлось провести реформы именно в области социальной защиты прав граждан, вначале из средств местных бюджетов, затем уже из средств созданного Соцфонда.

Отметим, что в Кыргызской Республике в тот период действовал унаследованный от советской системы солидарный (распределительный) принцип пенсионного обеспечения, с которой и началась пенсионная реформа государства.

Однако, существующая в переходный период система пенсионного обеспечения не отвечала демографическим, социально-экономическим условиям страны, а увеличение объёма миграционных процессов, обусловленная массовым оттоком трудоспособного населения усугубили бюджетный дефицит, ограничив дотационные права государства, потребовало институциональных изменений и пересмотра действующей советской пенсионной системы на основе принятия — первых законодательных актов на пространстве СНГ о пенсионных правах граждан — Закона Кыргызской Республики «О пенсионном обеспечении граждан» от 13 апреля 1994 года, который заложил правовые, организационные и финансовые основы для функционирования системы и реформирования пенсионного законодательства и сферу социальной защиты населения. При этом трудовой стаж, приобретенный на территории любого другого суверенного государства бывшего Союза ССР устанавливал пенсионные права четырем категориям лиц: по возрасту; по инвалидности; случаю потери кормильца; выслугу лет — применялся территориальный принцип.

Одновременно, в том же в 1994 году по опыту Российской Федерации был создан Накопительный Пенсионный Фонд «Кыргызстан» – первый негосударственный пенсионный фонд, который функционирует по сегодняшний день с 16 августа 1995 года в форме ОсОО, получившего государственную лицензию на право ведения деятельности по управлению накопительными средствами.

В соответствии со вторым Законом Кыргызской Республики «О государственном пенсионном социальном страховании» от 21 июля 1997 года N57 (с изм. и доп.) [1] правом на пенсионные права обладали не только собственные граждане, но и иностранцы и лица без гражданства, которые имеют постоянный статус и ведут трудовую деятельность, вносят страховые взносы в единственное государственное учреждение — Социальный Фонд КР.

С созданием Соцфонда КР, им были проведены следующие мероприятия: введена система социального страхования, жесткий контроль над сохранностью и защитой страховых взносов, упрочение связей заработной платы застрахованного лица и выплаты средств. Повышение и укрепление статуса органов социального обеспечения в свою очередь отразилось на положительной динамике страховой базы, а поэтапное увеличение выплачиваемых пенсионных средств способствовало к достижению некоторой стабильности финансовой устойчивости Социального фонда Кыргызской Республики (далее — Соцфонд).

В результате первого этапа реформы пенсионной системы 1997 года в Кыргызстане существенно модифицирована законодательная база пенсионного обеспечения:

определение возрастных градаций и повышение выхода на пенсию по старости (с 58лет — до 63 лет для мужчин, с 55 лет — до 58 лет для лиц женского пола; для мужчин страховой стаж — 25 лет, для женщин — страховой стаж 20 лет);

• –    введены базовая (фиксированная) и страховые компоненты пенсии с условиями страховых перерасчетов (учета трудового вклада работника и за основу рассматривался средний размер зарплаты до 31.12. 1996 года;

• –    принципы социального страхования и социальной помощи;

• –    введение ПИН — персонифицированного индивидуального учета граждан.

• –    вод системы ПИН имел цель учета лиц для стимулирующей роли страховых взносов гражданами.

Основными составляющими компонентами системы государственного пенсионного страхования явились: пенсии по возрасту, инвалидности, по случаю потери кормильца, получателями которых ныне являются 10% населения республики.

Пенсия по возрасту (социальная пенсия) предоставляется всем гражданам без исключения, в случае если даже он не вносил страховые взносы в Социальный фонд.

По данным Национального статистического комитета КР, пенсионеры по возрасту в КР на 2022 год составляют 73% от общего количества пенсионеров [2].

Так, в 2005-2008 гг. в условиях уменьшения доли активной трудоспособной части населения и продолжающимся оттоком трудовых мигрантов и демографической ситуации в республике (высокая рождаемость), несмотря на повышение пенсионного возраста, не подкрепленная страховыми взносами базовая (фиксированная) часть пенсии как гарантированная государством социальная поддержка (не ниже 12% — от средней заработной платы) привели к проблемам несостоятельности выполнению государством социальных функций (обязательств), т.е. тенденция шла к бюджетному дефициту Социального фонда КР.

Первоначально, принятая на втором этапе пенсионных реформ Концепция по дальнейшему реформированию пенсионной системы в Кыргызской Республике, разработанная в 2003 году и изменения в законодательстве, касательно государственного пенсионного (социального) страхования в 2007 году [3] не отвечали уже тем требованиям социального страхования вдобавок по причине того, что в конце 2007 года на долю одного пенсионера выпадало 1,8 плательщиков страховых взносов и составляло 27-28%, что не соответствовало заявленному коэффициенту замещения в Конвенции МОТ (№102) о минимальных стандартах социальной защиты в 40%.

Мировой кризис 2008–2009 гг. напрямую сказался на экономической ситуации в КР, в том числе и на область социального (пенсионного) обеспечения, что сказалось на усилении безработицы, инфляционного фактора, диспропорции активной трудовой части населения и лиц пенсионного возраста. В связи с этим, в 2008 году правительством КР предпринимаются подготовительные меры по реформированию пенсионной системы с принятием последующей второй Концепции (далее — Концепция) по введению накопительной части в пенсионную систему республики по постепенному переходу к накопительной системе пенсионного обеспечения [4].

Таким образом, до 2010 года длительное время в Кыргызстане функционировала распределительная пенсионная формула, которая была основана на принципе солидарности.

Это означало, что страховые взносы текущего года должны покрывать выплаты пенсий в настоящем году, и средства Соцфонда КР как бюджетного учреждения не аккумулировались (на данный момент в т. ч., в размере 2%) для обеспечения начисленных пенсий, которые должны будут выплачены в будущем.

С 2010-2014гг. и по настоящее время по мере утверждения и реализации третьей по счету Концепции [5], пенсионная система Кыргызской Республики формируется за счет страховых взносов также по солидарному-накопительному принципу, с большей долей солидарной составляющей.

На современный период, пенсионная система Кыргызстана состоит только из следующих 2-х компонентов по солидарно-накопительному (смешанному) принципу:

• –    базовая компонента — государственная обязательная (фиксированная) пенсия с обязательным накопительным элементом за счет страховых взносов;

• –    добровольная профессиональная и индивидуальная накопительная система.

Базовая пенсия состоит из страховой части, состоящей их двух частей — первая страховая часть пенсии рассчитывается на основании среднемесячной заработной платы за 60 месяцев (5 лет) за период до 31.12.1996 года и трудового (страхового) стажа. Размер второй части страховой части пенсии зависит от внесенных страховых взносов граждан, продолжающих вести трудовую деятельность после 1996 года ( т.е. на 01.01.1997г). Само развитие страховой части базового компонента предполагает постепенное увеличение второй страховой части пенсии, основанной на условно-накопительных счетах граждан. Поэтому Соцфонду КР приходится постоянно вести работу над совершенствованием солидарной системы. Второй компонент базовой части — страховые взносы в размере 8% обязательны для граждан КР, ведущих трудовую деятельность старше установленного законодательством пенсионного возраста, по которому разрешается продолжить трудовую деятельность, работающих в организованном (реальном) секторе (в государственных учреждениях, частных компаниях различной организационно-правовой форм).

Таким образом, в Республике реализуются два вида пенсий согласно Закону о государственном пенсионном социальном страховании в КР (с изм.и доп):

• 1)    Социальные пособия — назначается по возрасту в КР при отсутствии трудового (страхового) стажа, которую получают примерно 40 тыс. чел. согласно законодательству о социальных пособиях, как и в Казахстане.

• 2)    Страховая пенсия (по старости, по случаю потери кормильца, инвалидности, досрочные пенсии, н-р, для жителей высокогорных районов и др. категорий ) в соответствии со страховым (трудовым) стажем.

Механизм аккумулирования страховых взносов в КР

Страховые взносы формируются следующим образом:

Каждый работник из дохода (заработной платы) до предъявления пенсионных прав, ежемесячно отчисляет 10% в Соцфонд КР.

Кроме того, работодатель из фонда заработной платы всех работников ежемесячно отчисляет 17,25   % на различные Фонды. Всего работодатели отчисляют

10%+17,25%=27,25%.

Механизм формирования и распределения страховых взносов включает 3 структуры:

Из аккумулированных 27,25% страховых взносов компании (предприятия различных форм собственности) распределяются по следующему принципу:

• 25 % перечисляется в Пенсионный фонд КР (включен во внутреннюю структуру Соцфонда);

• в    Фонд обязательного медицинского страхования 2%;

в Фонд оздоровления трудящихся (в Профсоюз для путевок трудящимся) 0,25%.

Из 25%, которые были перечислены в Соцфонд 23% направляются на текущие пенсионные выплаты при наступлении страхового случая.

Получается, что минимальный остаток в 2% направляется на Государственный накопительный пенсионный фонд, откуда идут выплаты текущих пенсий.

В целом, пенсионная реформа Республики с 2010 года направлена на увеличение ставки тарифов страховых взносов в накопительную часть и постепенному переходу на накопительный компонент всех страховых отчислений от работников.

Второй,  «добровольный» накопительный компонент состоит из добровольной профессиональной и индивидуальной накопительных схем.

Согласно Концепции по введению накопительного компонента в пенсионную систему Кыргызской Республики (2008) такой, как: профессиональная накопительная пенсионная формула, позволяет крупным работодателям, в частности золоторудным комбинатам «Кумтор Оперейтинг», «Джеруй» и объединениям по профессиональному и/или отраслевому признакам создавать собственную накопительную пенсионную схему, включающую различные общие корпоративные или же специальные накопительные тарифы.

В формальной экономике Кыргызстана вносят страховые взносы только крупные предприятия в Соцфонд и ФОМС, как банки, заводы, и например, самый крупный золоторудный комбинат «Кумтор».

В настоящее время пенсионные активы размещаются НПФ КР через управляющую компанию ОсОО Финансовая компания «СЕНТИ», участвующей на фондовом рынке, правовой статус которого регламентируется Законом КР «О накопительных пенсионных фондах» [6].

Закон КР «О персонифицированном (индивидуальном) учете граждан по обязательному государственному социальному страхованию» (с изм.и доп.) [7] в качестве субъектов страховых взносов определяет: работодателей, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, иностранных граждан, лиц без гражданства, уплачивающих страховые взносы в уполномоченный орган республики, с присвоением (ПИН) — индивидуального персонифицированного номера.

В соответствии с нормами Закона КР (ст.8) «О государственном пенсионном социальном страховании» «лицам, которые прибыли в Кыргызскую Республику из государств-участников СНГ, периоды времени их трудовой деятельности засчитываются в трудовой стаж, приобретенный до 31 декабря 1995г., выработанных на территории одного из этих государств при условии, что внесены страховые взносы по месту прежнего жительства» [8].

Нормы закона касаются, прав иностранных граждан и лиц без гражданства, с постоянным статусом пребывания (проживания), которые имеют пенсионные права также при условии уплаты страховых взносов по государственному социальному страхованию, как и граждане КР, если международными соглашениями не предусмотрено другое. К сожалению, другие категории самозанятых граждан, занимающихся мелкой торговлей на рынках, внутренние мигранты, и большинство граждан, не достигших пенсионного возраста, ни в Соцфонд, ни ФОМС не производят страховые взносы. Законодательством также предусмотрена индивидуальная добровольная форма накопительной пенсионной схемы, где минимальные отчисления страховых взносов для добровольного накопительного пенсионного фонда индексируются и утверждаются ежегодно.

Как и в государствах-членах ЕАЭС, в Кыргызстане действуют две формы пенсионного страхования: обязательная государственная и добровольная накопительная, где можно аккумулировать страховые взносы в Социальном фонде КР или в Негосударственном пенсионном фонде «Кыргызстан», последняя слабо развита, ввиду небольшого рынка труда имеет всего лишь 3 тыс клиентов. При этом предполагается, что для работодателя и работника, уплачивающих страховые взносы в добровольную накопительную систему, предусмотрены налоговые вычеты при уплате налогов на прибыль и подоходного налога. В последние годы в Кыргызской Республике ежегодно выявляются новые лица в количестве 55 тысяч новых граждан, претендующих на пенсионные права, где каждым вторым является категория льготников — лиц, имеющих пенсионные права раньше общеустановленного законодательством возраста.

Кроме того, отдельные категории граждан , имеющих пенсионные права досрочного выхода на пенсию. Например, в условиях высокогорья мужчины выходят на пенсию на 8 лет раньше (55 лет), вместо 63. Женщины, проживающие и работающие в высокогорных районах, имеющие 3-х детей приобретают пенсионные права по достижении 45-летнего возраста. Само развитие страховой части базового компонента предполагает постепенное увеличение второй страховой части пенсии, основанной на условно-накопительных счетах граждан. Поэтому Соцфонду КР приходится постоянно вести работу над совершенствованием солидарной системы. Тенденция в КР идет к тому, что с ростом численности граждан пожилого возраста без права на пенсии, может негативным образом повлиять на национальные цели государства по дальнейшему сокращению бедности и создаст дополнительную финансовую нагрузку на бюджет государства, увеличив его расходы по выплате социальных пособий. Так, в рамках действующей пенсионной системы Кыргызской Республики значительное количество активной части трудового населения не могут получить право на достойное пенсионное обеспечение, поскольку коэффициент замещения – средний уровень пенсии должен соотноситься со средним размером заработной платой, что должно соответствовать минимальным стандартам в 40%, установленных международной Конвенцией МОТ (№ 102) о социальной защите и в настоящий период правительство Республики с 2022 года прилагают все усилия к ежегодному поэтапному повышению пенсий и социальных пособий и достижению баланса с выходом на указанный прожиточный уровень, вместо 27–28%.

Проблемы повышения достаточного уровня пенсий кроются в нестабильности общих экономических, политических условий в республике; во-вторых, начисленные на страховых счетах суммы в Соцфонде КР, к сожалению, недостаточно аккумулируются и не инвестируясь в экономику республики, направляются напрямую на текущие выплаты базовой части пенсий, увеличивая финансовые обязательства государства с каждым годом. Условнонакопительной системе в этих условиях характерно накопление пенсионных обязательств государства, но не самих пенсионных активов, в то время как, страховые взносы должны формировать страховую часть пенсии. Поэтому в Кыргызстане видится необходимость в развитии инвестиционных институтов и развития государственных добровольных накопительных фондов, поскольку очень слабо развиты негосударственные фонды.

В современных условиях в принятой Концепции КР по введению накопительной части в пенсионную систему на перспективу, с 2010 года в перспективе предусматривает, как и по опыту государств-членов ЕАЭС, к переходу к новым правообеспечительным отношениям, базирующимся на внедрении долгосрочных накопительных компонентов (средств) до 40 лет и более времени.