Особенности конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в зарубежных странах

Сравнительный правовой анализ правового статуса высших органов исполнительной власти зарубежных государств, по мнению автора, является необходимой частью исследования конституционно-правовой природы исполнительной власти, ее системы и структуры. Такой анализ позволяет наиболее полно и всесторонне охарактеризовать структуру высших органов исполнительной власти и помогает выявить сходства и различия, имеющие место в процессе правового регулирования исследуемого объекта в передовых правовых системах. Представляет значительный интерес изучение особенностей правового регулирования статуса высших органов исполнительной власти в государствах, правовые системы которых, хотя и основаны на той или иной классической правовой системе, обладают собственными национальными особенностями.

Большой интерес представляют правовые системы государств, чье собственное законодательство находится в стадии формирования, подвергаясь значительному влиянию как американских, так и европейских правовых принципов, а также «старых» советских традиций. Трудно переоценить значение исторических и национальных особенностей в системе органов исполнительной власти и в процессе формирования и функционирования ее структуры.

Целью таких исследований является выявление сходств и различий, что способствует более дифференцированному, эффективному осуществлению правового регулирования в процессе законотворчества.

Анализ зарубежного опыта по формированию и эффективному функционированию системы и структуры высших органов исполнительной власти имеет важное значение для практического применения в ходе реформирования конституционно-правовой системы Кыргызской Республики.

В данной статье методом сравнительноправового исследования является оценка отдельных элементов, позволяющая сделать общий вывод о характеристиках правового статуса объекта исследования.

При этом должны быть рассмотрены конституционные основы, порядок формирования, компетенции и основные элементы системы и структуры высших органов исполнительной власти. Также уделяется внимание наиболее важным особенностям исторического развития и национального характера.

В начале исследования обратимся к общим понятиям, характеризующим систему и структуру высших органов исполнительной власти в зарубежных странах. Прежде всего, отметим, что в подавляющем большинстве зарубежных стран функционирование государственной власти основано на принципе разделения властей. Вместе с тем «наблюдается отход от прежних жестких закономерностей организации государственной власти... В результате меняется подход к реализации принципа разделения властей, размываются и упраздняются прежние жесткие или слишком гибкие границы между ними [1, с. 273].

Известные российские ученые Ю.А. Дмитриев и А.М. Николаев поясняют, что «в странах, где конституционно закреплен баланс полномочий трех ветвей власти, обеспечивающий их независимость друг от друга и в то же время взаимный контроль, нередки случаи злоупотребления служебным положением либо правительством, либо парламентом» [2, с. 271.]. Эти авторы объясняют это как характерную черту современной государственности во многих демократических странах.

Важнейшей концепцией зарубежной конституционно-правовой науки является концепция «администрации», разработанная в странах континентальной правовой системы, а затем укоренившаяся в большинстве государств.

В законодательстве подавляющего большинства зарубежных стран концепция государственного управления играет главную роль. В российской юридической литературе устоявшимся переводом этого термина стало «государственное управление». Однако понятие администрации не тождественно понятию государственного управления, оно гораздо шире по масштабу и богаче по содержанию.

Фактически государственное управление – это управленческий аппарат, реализующий задачи, возложенные политической властью. В государственном аппарате есть соответствующие политические институты, играющие руководящую роль, и административные, управленческие структуры, реализующие решения политиков. Несмотря на то, что разделение политических и административных структур в определенной степени произвольно, поскольку нет четкой резкой границы между политикой и современным управлением, на современном этапе в западных странах все еще различается правовой статус политических и административных органов.

Административные органы создаются или назначаются политическими структурами, подотчетны вышестоящим органам власти или контролируются ими.

Органы государственного управления подчиняются главе государства, главе правительства и правительству. Государственное управление обслуживает политические орга- ны и подчиняется непосредственно правительству. Таким образом, существует определенное различие между политической властью и административным аппаратом.

Государственное управление строится и осуществляет свою деятельность на принципах, основными из которых являются: централизация и децентрализация; концентрация и деконцентрация.

Поскольку высшие органы исполнительной власти в разных государствах обладают особым и разнообразным правовым статусом, в контексте данной работы проведем анализ системы и структуры высших органов исполнительной власти на нескольких типовых примерах.

В первую очередь рассмотрим правовой статус высших органов исполнительной власти Соединенных Штатов Америки. Как известно, государство США было образовано в конце 18 века в результате войны за независимость, которую вели североамериканские колонии Великобритании против метрополии. В 1776 году была принята Декларация независимости, в которой колонии объявили об отделении от Великобритании и образовании самостоятельных независимых государств – штатов. В 1787 году в Филадельфии конвенция, состоящая из представителей штатов, приняла Конституцию США – первую в мире конституцию, которая действует и по сей день [3, с. 71].

Согласно Конституции, по форме правления США являются президентской республикой, а по территориально-политическому устройству – федерацией. Высшие государственные органы США – Конгресс, Президент и Верховный суд. Статья 1 Конституции США посвящена законодательной власти, статья 2 – исполнительной власти, статья 3 – судебной власти. Баланс между этими тремя ветвями власти достигается путем четкого регулирования роли и функций каждой из них [4, с. 18].

Согласно Конституции, исполнительная власть принадлежит Президенту. Президент совместно с Конгрессом формирует аппарат исполнительной власти, федеральные учреждения, назначает глав департаментов, руководителей ведомств и государственных корпораций и других высших должностных лиц, руководит их деятельностью. Помимо чисто исполнительных полномочий, президент обладает законодательными и административными полномочиями. Ему предоставлены широкие нормотворческие полномочия, в том числе он может изменять правовой статус частных лиц.

Согласно Конституции, уникальность позиции Президента заключается в том, что он одновременно является главой исполнительной власти и фактически главой государства. Этот статус, а также объем его полномочий наделяют президента беспрецедентными полномочиями, позволяя ему занимать фактически руководящую роль в системе государственных органов.

Одним из важнейших элементов компетенции Президента Соединенных Штатов Америки являются полномочия по управлению страной. Президент возглавляет весь аппарат федерального правительства, обеспечивает точное исполнение законов, определяет полномочия всех должностных лиц федерации, созывает кабинет министров и определяет его повестку дня, осуществляет назначения на высшие военные и гражданские должности.

Таким образом, Президент возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти Соединенных Штатов Америки. Основными признаками этой системы являются определяющая роль административных институтов и особый правовой статус независимых органов.

Система и структура высших органов исполнительной власти в Великобритании отличается от вышеописанной системы исполнительной власти в США.

В Великобритании организация центральной исполнительной власти основана на конституционном принципе ответственного управления. Это означает, что правительство формируется парламентским путем – партией, получившей большинство мест в палате общин и находящейся у власти при поддержке нижней палаты. Вопрос о доверии правительству может быть поднят как палатой, так и самим правительством. В результате вотума недоверия палаты правительство уходит в отставку или палата общин распускается и проводятся новые парламентские выборы. Юридически эти решения принимаются Королем, но на практике - премьер-министром.

Великобритания входит в англосаксонскую правовую систему, которая характеризуется различием между понятиями кабинета и правительства. В состав правительства входят члены кабинета министров, а также их парламентские секретари – депутаты нижней палаты парламента, помогающие министрам.

В кабинет министров входят только министры. Каждый из них возглавляет одно или два министерства. Кроме того, в него входит лорд-председатель Совета, за которым не закреплено министерство. Численность кабинета министров в настоящее время составляет 19-20 человек.

Кабинет министров собирается не реже одного раза в неделю. Кабинет министров участвует в формировании и реализации государственной политики. Кабинет министров определяет основное содержание законодательной деятельности парламента. Особым правом кабинета министров является подготовка всех бюджетных, финансовых и налоговых законопроектов.

Главой кабинета министров является премьер-министр. Британские министры подразделяются на королевских министров и государственных министров. Все основные министерства возглавляются королевскими министрами; некоторые из них руководят двумя министерствами. Самые высокопоставленные министры королевы – государственные секретари – имеют право обращаться непосредственно к королеве [5, с. 334].

Таким образом, система высших органов исполнительной власти Великобритании характеризуется сочетанием сильных управленческих и правовых традиций, сочетанием статуса различных элементов системы с новыми структурами, частично заимствованными из США, частично основанными на собственных результатах изучения общественных процессов, проводимого на очень высоком научнотехническом уровне.

Система и структура высших органов исполнительной власти Франции характеризуется следующими особенностями.

Во Франции исполнительная власть разделена между двумя должностными лицами – Президентом, наделенным особыми полномочиями, и Премьер-министром, главой правительства, обладающим широкими полномочиями. Полномочия главы правительства при- обретают особое значение в период, когда Президента не поддерживает парламентское большинство.

Премьер-министр назначается Президентом Республики, который по его предложению затем назначает других членов правительства и принимает решение об их отставке. Эта норма, определенная в статье 8 Конституции, означает, что назначение Премьер-министра является личной прерогативой Президента, а назначение других членов правительства является функцией, осуществляемой им совместно с Премьер-министром. Аналогичная процедура предусмотрена и при отставке любого министра.

Особенности политической системы Франции характеризуются зависимостью структуры исполнительной власти от парламентского большинства. При такой поддержке президент выполняет функции главы правительства.

Совет министров, являющийся единственным органом, выполняющим государственные функции, предусмотренные Конституцией, действует под председательством главы государства, который подписывает документы, относящиеся к исполнительной власти. На практике правительство также не проводит заседания и не принимает решения без президента. Таким образом, последний оказывает влияние на деятельность исполнительной власти. В то же время функции правительства не идентичны полномочиям президента.

В некоторых статьях Конституции полномочия предоставлены Правительству без указания исполнителей (премьер-министр, министры).

Очевидно, что премьер-министр играет решающую роль в осуществлении полномочий правительства, поскольку он руководит работой всего правительства. Конституция также наделяет премьер-министра определенными преимуществами. В некоторых случаях премьер-министру предоставлены полномочия, сопоставимые с полномочиями президента. Например, премьер-министр отвечает за национальную оборону страны, в то время как президент, являясь Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами, также отвечает за организацию обороны.

В некоторых случаях премьер-министр может выступать в качестве заместителя пре- зидента, председательствуя на заседаниях Совета министров от имени президента или когда этого требует повестка дня.

Франция как унитарное централизованное государство характеризуется противоречиями в системе органов исполнительной власти. Они обусловлены особенностями исторического развития, традициями политической культуры, социально-экономическими факторами.

Перейдем к рассмотрению системы и структуры высших органов исполнительной власти государств-участников Содружества Независимых Государств.

В большинстве стран СНГ конституционное и административно-правовое регулирование перешло от советской правовой модели к европейской модели регулирования. Этому в значительной степени способствовали интеграционные процессы и стремление к присоединению к европейским политическим и экономическим структурам. Эта тенденция будет усиливаться и в будущем. Более того, речь идет о приведении административного законодательства в соответствие с европейским законодательством.

Следует отметить, что правовой статус, система и структура высших органов исполнительной власти имеют ряд различных особенностей, основанных на демократических принципах. Особенно регулируется принцип разделения властей. Все государства СНГ закрепили это положение на конституционном уровне. Например, в пункте 4 статьи 3 Конституции Республики Казахстан четко указано: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется в соответствии с Конституцией и законами на основе принципа ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви» [6].

В конституциях стран СНГ понятие «система исполнительной власти» четко отделено от понятия «исполнительная власть». Понятие «система исполнительной власти» отражает основные свойства органов, прежде всего способ связи между органами, их иерархическую структуру. Точнее говоря, статус высших органов исполнительной власти определяется в конституциях и нормах национального законодательства. В то же время «система органов исполнительной власти имеет иерархическую структуру, соответ- ствует государственному устройству государства и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти» [7, с. 140]. Например, согласно Конституции Республики Казахстан, Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и выступает от имени Казахстана внутри страны и в международных отношениях.

Президент с согласия парламента назначает и освобождает от должности Премьер-министра республики. По предложению Премьер-министра определяет структуру Правительства республики, назначает на должности и освобождает от должностей его членов.

В соответствии со статьей 64 Конституции Республики Казахстан, Правительство осу- ществляет исполнительную власть Республики Казахстан, руководит системой органов исполнительной власти и организует их деятельность.

Следует отметить, что компетенции, состав и общие принципы формирования структуры высших органов исполнительной власти в вышеупомянутых примерах в государствах-участниках СНГ в целом однотипны.

Следовательно, реформирование конституционно-правовой системы Кыргызской Республики должно основываться на положительном зарубежном опыте правового регулирования. Сокращение государственного аппарата, укрупнение министерств, создание ведомств является результатом применения зарубежных технологий, что должно привести к улучшению системы государственного управления.