Особенности конституционно-правового статуса счетной палаты РФ в системе государственного финансового аудита (контроля)

Детальное изучение финансово-правовых актов, регулирующих деятельность Счетной палаты Российской Федерации, заставляет обратить внимание на особенности конституционно-правового статуса, которыми обладает высший орган внешнего государственного аудита (контроля).

В научной литературе нет единой точки зрения, которая бы всесторонне определила статус Счетной палаты и нашла ей место среди устоявшихся трех ветвей власти. Мнения ученых по данному вопросу неоднозначны. Одни относят Счетную палату к законодательной власти, другие рассматривают ее как орган парламентского контроля, третьи – как самостоятельный и независимый орган государственной власти, а также как самостоятельную контрольную ветвь власти.

О том, что Счетная палата России является независимым органом государственной власти с особым статусом, непосредственно не входящим ни в одну из трех ветвей власти, говорит С.М. Шахрай [1]. Он аргументирует это тем, что Счетная палата на основании законодательства обладает собственными государственно-властными полномочиями, немалую долю которых составляют бюджетные полномочия; ее деятельность не может быть приостановлена, в том числе в связи с роспуском Государственной думы, а также не может быть прекращена без внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации.

Н.Д. Погосян считает, что конституционно-правовой статус Счетной палаты, представляя собой совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, других законодательных актах, характеризует ее положение в системе органов государственной власти, включая ряд составных элементов (частей) [2]. По мнению автора, Счетная палата должна быть по статусу приравнена к органу судебной власти. Составляющими ее статуса должны стать бессрочность полномочий аудиторов, собственное право выносить решения, имеющие юридические последствия, определять меру и форму наказания виновных лиц и т. д. [3].

А.Б. Агапов относит Счетную палату Российской Федерации к особым публичным органам. В своих трудах он говорит о том, что специфика ее правового статуса объясняется особенностью организации. Это выражается в процедуре формирования состава палаты; в том, что она формально никому не подчиняется, а лишь подотчетна Федеральному собранию Российской Федерации; в том, что палата, формально относясь к законодательной власти, при этом наделена административно-властными полномочиями, это делает ее схожей с органами исполнительной власти [4].

Некоторые ученые выделяют Счетную палату в самостоятельную ветвь власти, так как считают устаревшим принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Другие выступают за сближение Счетной палаты с властью президента и предлагают создать отдельную контрольную ветвь власти.

Для исследования конституционно-правового статуса, которым обладает Счетная палата Российской Федерации, в первую очередь стоит обратить внимание на принципы, лежащие в основе деятельности высшего органа внешнего государственного аудита. Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в ст. 4 устанавливается, что Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.

Особое внимание нужно уделить принципу, который устанавливался предыдущим федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ, а также содержится в новом – № 41-ФЗ, – принципу независимости. В соответствии с регламентом Счетной палаты Российской Федерации данный принцип означает, что сотрудники палаты в своей деятельности независимы от объектов аудита (контроля) – каких-либо органов и должностных лиц. При проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий они руководствуются Конституцией Российской Федерации, международными договорами РФ, федеральными законами, международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля), решениями Счетной палаты [5].

Обратившись к Толковому словарю под редакцией С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой, рассмотрим два термина: «независимость» и «независимый». Независимость определяется как «политическая самостоятельность, отсутствие подчиненности, суверенитет», а понятие «независимый» трактуется как «самостоятельный, не входящий в подчинение, свободный» [6].

Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля 1977 г. содержит раздел II, который называется «Независимость». В ст. 5 данного раздела говорится о том, что высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач [7]. Статья 6 Лимской декларации включает норму, в соответствии с которой установлено, что «независимость высшего контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов» [8].

В Конституции Российской Федерации Счетная палата упоминается всего три раза, а именно:

• 1)    в ч. 5 ст. 101 сказано, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом;

• 2)    в п. «и» ст. 102 говорится о том, что к ведению Совета Федерации относятся назначение на должности и освобождение от должностей заместителя председателя и половины состава аудиторов Счетной палаты;

• 3)    в п. «д» ст. 103 установлено, что к ведению Государственной думы относятся назначение на должности и освобождение от должностей заместителя председателя и половины состава аудиторов Счетной палаты [9].

Ни в одной из перечисленных статей Конституции Российской Федерации не говорится о независимости Счетной палаты РФ, а также независимости ее членов. Однако в п. 2 ст. 2 федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» установлено, что в рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

Счетная палата Российской Федерации формируется в составе председателя, его заместителя, аудиторов, а также аппарата. К рассмотрению президенту Российской Федерации Советом Государственной думы по предложениям фракций предлагается не менее трех кандидатур на должность председателя. Президент выбирает из выдвинутых кандидатур одну и вносит ее в Думу для назначения на должность председателя. В случае, если ни одна из них не будет поддержана президентом, он вправе выдвинуть другого кандидата и представить его в Думу для назначения на должность председателя Счетной палаты. Постановление о назначении на должность председателя принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной думы [10].

Заместитель председателя Счетной палаты назначается аналогичным образом, однако место Государственной думы в данном случае занимает Совет Федерации.

Кандидатуры для назначения на должность аудитора Счетной палаты предлагаются к рассмотрению президенту России Советом Государственной думы по предложениям фракций, Советом палаты Совета Федерации по предложениям комитетов. Если президент не поддерживает ни одну из кандидатур, он вправе выдвинуть иную и представить ее в Государственную думу или Совет Федерации соответственно для назначения на должность аудитора Счетной палаты. Постановление Совета Федерации о назначении на должность аудитора принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Постановление Государственной думы о назначении на ту же должность принимается большинством голосов депутатов [11].

В этом месте стоит обратить внимание на противоречие ст. 7 федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», где устанавливается процедура назначения на должность председателя Счетной палаты, ст. 8 того же закона, закрепляющей порядок выбора кандидатуры заместителя председателя, а также ст. 9 упомянутого акта, согласно которой назначаются аудиторы, Конституции Российской Федерации, чьи нормы не регламентируют участие президента РФ в рассмотрении кандидатур на эти должности.

Стоит отметить, что ранее Счетная палата Российской Федерации формировалась исключительно Государственной думой и Советом Федерации. Но после изменений, внесенных в 2004 г. в федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [12], председатель, его заместитель и аудиторы стали назначаться Думой и Советом Федерации по представлению президента РФ. Аналогичные положения закрепляются и федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ.

Данные изменения в значительной степени усиливают роль института президента Российской Федерации и отражают отсутствие независимости Счетной палаты, о которой говорится в Лимской и Мексиканской декларациях, федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ и Регламенте Счетной палаты РФ.

Возвращаясь к Совету Федерации, а именно к его членам, которые являются представителями исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, обнаруживаем конфликт при участии данных представителей регионов в процедуре назначения заместителя председателя и половины числа аудиторов Счетной палаты ввиду того, что палата проверяет деятельность органов исполнительной власти и взаимодействует с контрольно-счетными органами субъектов Федерации.

Счетная палата Российской Федерации подотчетна Федеральному собранию, но при этом наделена полномочиями по проверке Государственной думы и Совета Федерации. В связи с этим в законодательстве также существует противоречие, касающееся организационной независимости высшего органа независимого аудита.

Счетную палату Российской Федерации по конституционно-правовому статусу нельзя назвать ни органом законодательной власти, ни самостоятельным и независимым органом государственной власти, а также невозможно отнести к самостоятельной контрольной ветви власти. На наш взгляд, Счетная палата – постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), который обладает особым конституционно-правовым статусом. Счетная палата – институт Федерального собрания с элементами независимости, в формировании которого участвует президент.

Ссылки:

• 1.    Шахрай С.М., Клишас А.А. Конституционное право России. М., 2010. С. 580.

• 2.    Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 11. С. 5.

• 3.   Там же.

• 4.    Агапов А.Б. Административное право : учебник. М., 2012. С. 141.

• 5.   Там же.

• 6.  Толковый словарь русского языка / под ред. С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой. М., 1988. С. 325.

• 7.  Лимская декларация руководящих принципов контроля [Электронный ресурс] : принята IX Конгрессом Международ

  ной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. Ст. 5. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 8.    Там же. Ст. 6.

• 9.    Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. М., 2015.

• 10.    О Счетной палате Российской Федерации : федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ // Российская газета. 2014.

• 10 апр. Ст. 2.

• 11.    Там же. Ст. 9.

• 12.    О Счетной палате Российской Федерации : федер. закон от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ // Российская газета. 1995. 15 янв.