Особенности контракта о службе в органах внутренних дел

* *

дения службы в органах внутренних дел Российской Федерации»1.

Чтобы разобраться, что такое контракт о прохождении службы в органах внутренних дел, необходимо для начала выяснить, что же такое контракт и какие особенности имеет контракт о прохождении службы в органах внутренних дел.

Контракт является производным словом от латинского «contractus», что означает «сделка», то есть основание возникновения обязательств.

Д.Н. Ушаков в своем Толковом словаре русского языка дает такое определение: «контракт - письменный договор, заключенный двумя сторонами со взаимными обязательствами» [2].

Окунаясь в различные отрасли права, мы можем встретить такие термины, как «договор», «контракт», «соглашение». Анализируя определения этих терминов, можно сделать вывод о том, что они, несомненно, взаимно переплетаются между собой и не имеют четких определенных границ в своем смысловом значении.

При изучении разных словарей синонимов русского языка, то во всех них без исключения прослеживается, что указанные термины являются синонимами.

Это подтверждает и опыт исследований как зарубежных, так и отечественных ученых, на основании которого можно прийти к выводу, что договор («контракт», «соглашение») является общеправовой универсальной категорией.

Вообще контракт достаточно закоренелый термин. Окунаясь в историю, мы видим, что он берет начало еще со времен Древнего Рима: уже тогда он применялся при найме работников.

Контракт - «римское название юридического договора, подлежащего прямой исковой защите, в отличие от простого соглашения, вовсе не имевшего силы или защищенного лишь возражением» [2, с. 107].

В римском праве выделяют четыре основных вида контрактов:

• 1)    вербальный - один из самых древних в Риме, заключался в устной форме, для своей действительности требовал совершения каких-либо определенных действий или произношения речи;

• 2)    реальный - вступал в силу не с момента соглашения сторон, а только с момента фактической передачи вещи и содержал обязанность одного лица вернуть другому полученное ранее имущество;

• 3)    литеральный - договор об обязатель-

• стве, заключенный в письменной форме;

• 4)    концесуальный - считался заключенным с момента достижения сторонами простого соглашения, например договор купли-продажи, поручения, найма, товарищества.

С точки зрения гражданского права, контрактом или договором признается «соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей» (ч. 1 ст. 420 ГК РФ).

Определение договора в административном аспекте - это основанное на нормах административного права соглашение, которое принято на основе согласования волеизъявления сторон между сторонами управленческих отношений, одной из которых является орган государственного управления либо его законный представитель [3]. Можно также встретить такие термины, как «административное соглашение» или «административноправовое соглашение», что в принципе, по моему мнению, одно и то же.

Таким образом, контракт - это обязательно письменное соглашение как минимум между двумя сторонами об утверждении между ними каких-либо правоотношений в виде закрепления определенных прав и обязанностей.

В конце XX века в нормативно-правовых актах появляется нововведение в области отношений на государственной службе в виде термина «контракт», который начинает достаточно широко использоваться в этой правоприменительной области. Данный термин многие годы рассматривался как разновидность трудового договора.

Так, Законом РФ от 25 сентября 1992 года № 3543-1 «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР»2 дополнена статья 15 указанного Кодекса: после слов «трудовой договор» добавлено слово «(контракт)». Данная норма имела следующее содержание: «трудовой договор

(контракт) есть соглашение между трудящимся и предприятием, учреждением, организацией, по которому трудящийся обязуется выполнять работу по определенной специальности, квалификации или должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а предприятие, учреждение, организация обязуется выплачивать трудящемуся заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде, коллективным договором и соглашением сторон». Ныне же действующий Трудовой кодекс РФ, принятый в 2001 году, исключает контракт из разновидностей трудового договора.

Чуть позже Верховным Советом РФ вынесено Постановление от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Фе-дерации»3, в статье 11 которого впервые встречается термин «контракт о службе в органах внутренних дел». Данный документ полностью определял порядок приема, прохождения, перемещения и увольнения со службы, ее условия. В соответствии с Положением о службе контракт заключался между гражданином Российской Федерации и Министерством внутренних дел в лице начальника соответствующего органа внутренних дел, уполномоченного мини-стром4. Однако многие моменты в части прохождения службы продолжали регулироваться трудовым законодательством.

Принятие Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в орга- нах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5 (далее - Закона о службе в ОВД) является новым шагом в развитии понятия контракта о прохождении службы в ОВД. Толчком к этому шагу послужил факт несоответствия норм указанного выше Положения о службе требованиям, предъявляемым к такого рода актам о системе государственной службы, прежде всего Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Феде-рации»6.

Статья 21 Закона о службе в ОВД в части 1 определяет контракт о прохождении службы как «соглашение между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем и гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел, или сотрудником органов внутренних дел о прохождении службы в органах внутренних дел и (или) замещении должности в органах внутренних дел. Контрактом устанавливаются права и обязанности сторон».

Данное положение аналогично положениям ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федера-ции»7 (далее - Закон о государственной гражданской службе), согласно которым «служебный контракт - это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на государственную гражданскую службу, или государственным гражданским служащим о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности государственной гражданской службы; служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон».

В то же время основой для регулирования содержащегося в изложенной статье 23 Закона о государственной гражданской службе явились положения статьи 56 Трудового кодекса Российской Федерации.

Таким образом, следует отметить, что с течением времени служебный контракт потихоньку преобразовался из разновидности трудового договора в самостоятельный вид документа. По своей сути контракт хоть и является «новым» видом документа в узком смысле, но это лишь по форме своего выражения. При «эволюции» этого документа происходит трансформация и ряда его составляющих. Например, такое понятие, как «рабочее время», стало «служебным временем», «дисциплина труда» - «служебной дисциплиной», «рабочая неделя» преобразовалась в «служебную неделю» и так далее по аналогии.

Вообще вопрос о рассмотрении контракта в системе государственной службы в России по своей правовой оценке достаточно продолжительное время являлся дискуссионным и получил две основные тенденции развития. Согласно первой государственная служба обособлялась от остальных рабочих с установлением к государственным служащим особого публично-правового статуса, а вторая же, напротив, предполагала распространение общепринятых норм трудового права.

В свое время о данном положении высказывался Л.И. Елистратов, который был первым юристом в дореволюционной России, отнесшим государственную службу непосредственно к ведению административного права [4]. Так, в период 20-30-х гг. XIX в. начала XX вв. все законы о государ- ственной службе составляли Свод учреждений государственных и губернских и Устав о службе гражданской, входившие в Свод законов Российской империи [5].

Долгое время законодательство о государственной службе не было цельным: отдельные вопросы, касающиеся отношений в сфере государственной службы, затрагивались Конституциями 1924, 1936, 1977 гг., другие регулировались Основами законодательства о труде и некоторыми другими подзаконными актами. В 50-60 гг. XX века впервые звучат идеи о создании общесоюзного положения «О государственной службе», зарождалась концепция развития государственной службы РФ, но в основном советская государственная служба регулировалась нормами трудового законодательства [5].

В то же время в так называемом проекте Основ законодательства о государственной службе Российской Федерации, принятом в первом чтении Верховным Советом РФ, правоотношения в части государственной службы исключались из сферы действия законодательства о труде. 31 июля 1995 года Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»8, в соответствии с которым на государственных служащих распространялось действие законодательства о труде с особенностями, которые были предусмотрены данным законом, что породило многочисленные споры между учеными-адми-нистративистами и представителями науки трудового права.

На современном этапе становления института государственной службы Российской Федерации прослеживается исключительно административно-правовой характер контракта [6].

Из всего вышеуказанного следует, что и контракт о прохождении службы носит непосредственно административно-правовой характер, который заключается в специфике правоотношений, регулятором которых он является. Ведь служба в ОВД - особенный вид трудовой деятельности, своеобразностью которой является сфера ее применения охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Реализация данной деятельности осуществляется непосредственно в добровольном порядке в форме прохождения контрактной службы.

Контрактом о службе достигается: детальная разработка прав, обязанностей и ответственности сторон; соблюдение условий, создающих преимущественно благоприятные возможности и условия прохождения службы; социальная защищенность, выраженная в предоставлении льгот, гарантий и компенсаций.

Поддерживая мнение А.Г. Гришакова и Ю.А. Прибытко, «контракт о прохождении службы в ОВД как способ регулирования служебных правоотношений является административным актом и относится к регулированию не трудового, а исключительно административного права» [5].

Из вышеуказанного можно сформулировать вывод, что в процессе службы в ОВД сотрудники вступают в правоотношения, которые можно назвать «служебно-трудовыми».

Помимо того, правоотношения, которые возникают на службе в ОВД при заключении контрактов, имеют существенную особенность, заключающуюся в реализации прав и обязанностей, а также правоограни-чений сотрудников (государственных служащих), не распространяющихся на других работников (например, запрет на разглашение сведений, составляющих государственную тайну).

Контрактом о службе в ОВД сфера договорного регулирования носит узкий характер. Практически все условия прохождения службы устанавливаются нормативными правовыми актами данной сферы, за пределы предписаний которых при заключении контракта стороны не вправе выйти, в частности прав и обязанностей со- трудника, места работы, оплаты, льгот и социальных гарантий. Отступить от границ правового регулирования возможно для решения некоторых социально-бытовых вопросов, таких как предоставление жилья, мест в дошкольных учреждениях, оплата обучения. Данные условия, позволяющие улучшить положение сотрудника сравнительно с законодательством, прописываются только в тех случаях, когда работодатель заинтересован в прохождении службы определенных профессиональных и высококвалифицированных сотрудников на конкретных замещаемых должностях. В свою очередь, зачастую на практике вышеуказанные условия в контракте не прописываются, но указываются различные дополнительные требования, предъявляемые к сотруднику, такие как перемещение его в иную местность, его служебное командирование.

Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать выводы о том, что контракт о прохождении службы в органах внутренних дел является двухсторонним актом, заключаемым обязательно в письменной форме. Основан он на добровольном и согласном волеизъявлении каждой из сторон. В то же время равенство сторон в нем отсутствует, поскольку базируется он на нормах административного, а не трудового или гражданского права. Данный акт связан исключительно с административными правоотношениями, возникающими в сфере государственного управления. Наряду с этим контракт является обязательным основанием и условием прохождения службы в ОВД.

Прохождение службы в ОВД регламентируется преимущественно действующим ведомственным законодательством в данной сфере и в меньшей степени трудовым. Нормативные правовые акты о службе в ОВД устанавливают вспомогательный порядок применения трудового законодательства, в ту же очередь не отрицающего общественно-правового характера службы в ОВД.