Особенности нормативно-правового регулирования деятельности местных советов депутатов трудящихся в годы "застоя"

В сфере деятельности местных Советов в советском государстве период конца 1960-х - первой половины 1970-х гг. занимают особое место, поскольку регулирование основных полномочий местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период пришелся именно в этот период. При этом следует сделать оговорку, что речь идет о местных Советах, за исключением областных (краевых) Советов депутатов трудящихся, поэтому в дальнейшем изложение материала имеются в виду городские, районные в городах, районные, сельские и поселковые Советы. В числе важнейших актов, регулировавших данную сферу общественных отношений, в рассматриваемый период были приняты, по хронологии, союзные законы о полномочиях сельских и поселковых Советов [1]; о полномочиях городских и районных в городах Советов [2]; о полномочиях районных Советов [3]; о правовом положении депутатов [4]; законы РСФСР о сельском и поселковом Совете [5]; о районном Совете депутатов трудящихся РСФСР [6]; о городском, районном в городе Совете [7]. Подобные нормативноправовые акт были изданы не только в РСФСР, но во всех других союзных республиках.

В общей сложности с 1968 по 1972 гг. была обновлена практически вся законодательная база функционирования местных Советов [8, с. 38], что было обусловлено прежде всего тем, что в СССР после восстановления народного хозяйства и окончания мобилизационных методов управления была обозначена потребность советского общества в более широком участии населения в текущих делах своей страны, республики, города, района, села, поселка. Направленность новых законов была очевидной - расширение прав местных Советов. Так, сельские и поселковые Советы получили право контролировать деятельность расположенных на их территории хозяйствующих субъектов советской экономики, в том числе колхозов, промышленных предприятий, учреждений здравоохранения, культуры и т.д. (ранее этот контроль осуществляли вышестоящие Советы). Городские Советы были наделены полномочиями координировать и осуществлять контроль за работой предприятий и организаций деятельностью вне зависимости от их отраслевой подчиненности, по многим сферам социальноэкономической жизни (строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, торговля, общественное питание, здравоохранение и др.). В новых законах уточнялись цели, задач и основные направления деятельности местных Советов.

Так, согласно ст. 1 Закона РСФСР о районном Совете «в соответствии с Конституцией СССР и Конституцией РСФСР районный Совет депутатов трудящихся как орган государственной власти в районе решает все вопросы районного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводит в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководит деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвует в обсуждении вопросов окружного, областного, краевого, республиканского и общесоюзного значения, вносит по ним свои предложения» [6]. Указывалось также, что депутаты избираются проживающими на территории Совета жителями, обладающими избирательным правом, «на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» [6]. Срок полномочий депутатов составлял 2,5 года.

При этом сами выборы регулировались отдельными законами, которыми мы здесь не рассматриваем. Заметим лишь, что, как и в предшествующие периоды советской истории, законодатель допускал выдвижение альтернативных кандидатов в депутаты, однако в практике этого не было, выдвигался единственный кандидат в депутаты, предварительно одобренный местными парторганизациями КПСС (справедливости ради нужно отметить, что абсолютное большинство депутатов были достойными гражданами и уважаемыми людьми). Основное предназначение местных Советов покажем на том же примере районного Совета. В ст. 3 отмеченного выше закона указывалось, в частности: «Районный Совет депутатов трудящихся руководит на своей территории государственным, хозяйственным и социальнокультурным строительством; утверждает планы экономического и социального развития, бюджет района и отчеты об их выполнении; осуществляет руководство подчиненными ему государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивает соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействует укреплению обороноспособности страны … Районный Совет депутатов трудящихся рассматривает наказы, одобренные собраниями избирателей, утверждает план мероприятий по выполнению наказов, учитывает их при разработке планов экономического и социального развития района и составлении бюджета, организует выполнение наказов и информирует граждан об их реализации» [6].

А в соответствии с ст. 4 райсовет «в пределах своих полномочий обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, осуществляет контроль за работой расположенных на этой территории колхозов и иных кооперативных объединений, соблюдением законодательства предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения, координирует и контролирует их деятельность» [6]. Деятельность местных Советов должна была основываться на принципах «коллективного, свободно- го, делового обсуждения и решения вопросов, гласности, регулярной отчетности исполнительного комитета, других создаваемых Советом органов перед Советом и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе» [6]. Решения местных Советов были обязательны для исполнения всеми предприятиями и организациями, расположенными на подвластной территории, а также должностными лицами и гражданами. Однако при этом вышестоящие Советы могли отменить решения нижестоящих Советов.

В такой конструкции властных полномочий наглядно видна жесткая вертикаль власти в СССР. Вместе с тем следует заметить, что в практике деятельности местных Советов депутатов трудящихся указанные полномочия вышестоящих Советов отменять решения нижестоящих Советов применялись редко в силу отсутствия необходимости в таковых действиях, поскольку в СССР сложились такие общественные отношения, что для невыполнения решения вышестоящих инстанций требовались особо веские основания. В принятых в рассматриваемый период нормативноправовых актах были отрегулированы формы деятельности местных Советов, определен круг вопросов, которые могли решаться только на пленарных заседаниях депутатов (сессиях Советов) и тем самым несколько повышался статус Советов как представительных органов власти, учитывая, что в системе местных Советов главную роль имели исполнительные комитеты, и фактически основная роль депутатов местных Советов заключалась в принятии двух ключевых вопросов: утверждение состава исполнительного комитета Совета (из числа самих же депутатов) и утверждение годового бюджета. Такое положение во многом определялось тем обстоятельством, что для местных Советов не предусматривалось принятие ими нормативно-правовых актов, за исключением сугубо местных вопросов, то есть их нормотворческая функция сводилась к минимуму, и требовалась в первую очередь именно исполнительная функция по выполнению решения партии, правительства и вышестоящих Советов.

Законодатель более четко сформулировал также виды и целевое назначение функциональных комиссий местных Советов, и важнейшие вопросы организации их работы. Также был закреплен статус депутатов местных Советов. Значительное внимание было уделено и формам участия населения в работе местных Советов. После столь широкого законодательного закрепления полномочий важное значение имело укрепление материальнофинансовой базы местных Советов. Данная проблема была актуализирована в соответствующем постановлении ЦК КПСС (1971 г.) [9], на основании которого СМ СССР принял свое постановление [10]. В соответствии с этим актами Советы Министров союзных республик получили предписание обеспечить в 1971-1975 гг. исполкомы районных и городских Советов надлежащими помещениями, транспортными средствами, оборудованием, мебелью и инвентарем, необходимыми для организации деятельности местных Советов.

Было предусмотрено также в целях укрепления доходной части районных и городских бюджетов и расширения источников финансирования решить вопросы о дополнительной передаче в ведение исполкомов районных и городских Советов предприятий и организаций местного подчинения, находящихся в подчинении вышестоящих органов, об оставлении в распоряжении этих исполкомов всех доходов, дополнительно получаемых при исполнении бюджета. В связи со значительным расширением прав и обязанностей местных Советов, важное значение имело закрепление статуса депутата в системе местных Советов. Так, в отмеченных в начале статьи Указах ПВС СССР от 19 марта 1971 г. довольно подробно регулировались полномочия депутатов местных Советов, в частности, указывалось, что полномочия депутата начинаются со дня его избрания и заканчиваются в день выборов в Совет нового созыва. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что, в отличие от современного положения, полномочия депутата заканчивались не в день начала работы представительного органа нового созыва, а в день выборов, что, ко- нечно, нельзя назвать удачным вариантом, поскольку в переходный период получалось, что у населения нет полномочных представителей в местном органе власти. Применительно к районным Советам указывалось, что депутатов обязывался (ст. 71 Указа): «участвовать в работе районного Совета; выполнять поручения районного Совета; поддерживать постоянную связь с избирателями; информировать избирателей о решениях Совета и его исполнительного комитета; добиваться претворения в жизнь наказов и предложений избирателей; вести прием граждан; оказывать помощь избирателям в разрешении их предложений, заявлений и жалоб» [3].

Затем определялись права депутата, в том числе (ст. 72-75): « вносить на рассмотрение Совета, его исполнительного комитета и постоянных комиссий предложения по вопросам, возникающим в ходе его депутатской деятельности; по поручению Совета, его исполнительного комитета или постоянных комиссий участвовать в проверке работы колхозов, совхозов, предприятий, учреждений и других организаций, расположенных на территории района, и вносить свои предложения по результатам проверки; обращаться по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, к руководителям колхозов, совхозов, предприятий, учреждений и других организаций, расположенных на территории района, которые обязаны не позднее чем в десятидневный срок дать ответ на обращение депутата» [3]. В завершении регулирования полномочий районного депутата законодатель определял ему еще одну обязанность (ст. 76): « отчитываться перед избирателями в своей работе и в работе районного Совета. Отчеты депутата районного Совета проводятся не реже двух раз в год. По требованию избирателей отчет депутата может быть проведен в любое время» [3]. Данная норма заслуживает повышенного внимания. Дело в том, что в настоящее время депутат представительного органа местного самоуправления отчитывается лишь о своей работе в округе. Однако он на сессии представительного органа голосует за решения всего органа, то есть он участвует в принятии решений районного (городского) масштаба. Соответственно и правомерно ставить вопрос об отчете о деятельности всего представительного органа, тем более что, все депутаты, включая председателя представительного органа местного самоуправления и его заместителей, имеют равные права. При этом мы не считаем, что депутаты будут дублировать друг друга - во-первых, каждый из них отчитывается перед избирателями своего округа, во-вторых, каждый имеет свою позицию о качестве работы представительного органа, которую наряду с объективными данными, и должен излагать.

Законодатель определял также, что «депутат районного Совета депутатов трудящихся, не оправдавший оказанного ему доверия, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке» [3]. Одновременно более четко стали определяться гарантии депутатской деятельности. Так, в рассматриваемом Указе ПВС СССР отмечалось, что депуктат райсовета «на время сессии, заседания исполнительного комитета и постоянной комиссии, в состав которых он избран, освобождается от выполнения своих производственных или служебных обязанностей с сохранением среднего заработка (заработной платы) по месту постоянной работы … Депутат районного Совета, осуществляя свои депутатские обязанности, пользуется правом бесплатного проезда на всех видах местного транспорта общего пользования в границах района … Депутат районного Совета депутатов трудящихся не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении, организации или исключен из колхоза, а также не может быть на территории района привлечен к уголовной ответственности либо арестован без согласия районного Совета, а в период между сессиями - без согласия его исполнительного комитета» [3]. Заметим значимость данного вопроса - более четкого регулирования статуса депутата была столь высока, что на XXIV съезде КПСС было выдвинуто предложение о принятии специального закона, в котором был бы определен правовой статус депутатов [11, с. 78].

20 сентября 1972 г. это предложение ре- ализовано и ознаменовано принятием указанного выше Закона СССР [4], куда были включены большинство норм рассмотренных выше актов. В резолюции XXIV съезда партии по Отчетному докладу ЦК КПСС было отмечено: «Съезд считает, что Советы должны еще полнее осуществлять свои функции, оказывать действенное влияние на развитие экономики и культуры, подъем народного благосостояния, настойчивее заниматься вопросами социально-бытового обслуживания населения, охраны общественного порядка» [11, с. 204]. Необходимость законодательным путем определить статус депутатов назрела давно и складывалась из многих факторов, основной из которых заключался в размытости депутатских полномочий.

Как видно, акты 1968-1971 гг. определенным модернизировали нормативную базу о местных Советах, «сыграли весомую роль в правовом регулировании деятельности местных Советов» [12, с. 90]. Вместе с тем, как отмечается в литературе,

«крупным недостатком законодательных актов по местным Советам являлось то, что они изобиловали общими декларация- ми, в них содержалось мало конкретных норм, которые бы обеспечивали реальное повышение их роли в руководстве хозяйственным и социально-культурным строительством на своей территории, не содержали достаточных гарантий высокой миссии органов народовластия. В целом размах и обстоятельность данной реформы не дали ожидаемого эффекта, имело место противоречие между общим прогрессом нормативно-правовой модели Советов в направлении демократизации, расширения их функций и реальной практикой, которая новые законы одобряла, но не выполняла» [13, с. 94]. Соглашаясь в целом с такой оценкой, тем не менее отметим, что принятие указанных законодательных актов представляют все же шаг вперед в общественно-политическом развитии СССР, подтверждением чему может быть то обстоятельство, что нормы этих актов нашли отражение в Конституции СССР 1977 г. и в своей основе действовали до распада СССР в 1991 г.