Особенности нормативного регулирования общественных отношений в области спорта

ВЕСТНИК 2013 № 3

Современный1 спорт развивается стремительными темпами и играет огромную роль в развитии общества, укреплении его духовного и физического здоровья. Большое количество факторов способствовало становлению и активному развитию спорта в стране. Реформирование общественного строя, переход к рыночным отношениям и реформы 90-х годов ХХ столетия затронули все стороны деятельности спорта: правовое положение, трудовые отношения со спортсменами, организационную структуру – изменили не только источники финансирования, но и место самого спорта в системе общественных ценностей.

Одной из особенностей регулирования отношений в спорте является широкое использование наряду с правовыми нормами различных правил и норм, вырабатываемых общероссийскими спортивными федерациями. При этом объем нормативного регулирования постоянно растет, при этом увеличивается количество как нормативных правовых актов, так и актов общероссийских спортивных федераций, вводящих нормы, устанавливающие права и обязанности, в том числе спортивные санкции, для признающих такие нормы субъектов спорта. В такой ситуации обостряется проблема соотношения государственного и негосударственного регулирования, поиска оптимального баланса между ними.

Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» [1] (далее – Закон о физической культуре и спорте) на законодательном уровне устанавливает, что сочетание государственного регулирования и саморегулирования в области спорта является одним из принципов законодательства в данной области (п. 3 ст. 3 Закона о физической культуре и спорте). Однако закрепление указанного принципа не решает проблемы окончательно. Скорее наоборот, признав саморегулирование, российский законодатель, тем не менее, не уточнил, что под ним следует понимать, в каких формах, какими субъектами и в каких случаях оно допустимо, как оно должно сочетаться с государственным регулированием.

История формирования и развития системы нормативного регулирования в спорте свидетельствует о том, что именно негосударственные организации изначально создавали основы регулирования отношений в области спорта.

В конце XIX в. начали создаваться международные физкультурно-спортивные объединения, которые организовывали и проводили соревнования с участием спортсменов разных стран. В дальнейшем выстроилась система управления спортом, предусматривающая, что на местах управление определенным видом спорта осуществляется национальной спортивной федерацией, спортивными лигами и международной спортивной федерацией на международном уровне, во главе которых стоит Международный олимпийский комитет (МОК) [2].

Государственное регулирование в сфере спорта, как правило, появлялось после того, как спорт становился значимым общественным явлением со своими правилами и нормами. Поэтому в работах, посвященных становлению и развитию специального законодательства о физической культуре и спорте, многие авторы для обозначения государственного участия в регулировании отношений в области спорта нередко используют такие термины, как «вмешательство», «интервенция» [3; 4; 5], тем самым акцентируя внимание на том, что государственное регулирование запаздывало по сравнению с регулированием со стороны различных общественных структур, а включение государства в систему физической культуры и спорта неизбежно вело к пересмотру их нормотворческих прав [6].

Вовлечение государства в процессы управления спортом обусловлено следующими причинами:

• –    обеспечение безопасности при проведении спортивных мероприятий, с чем спортивное сообщество уже не могло справляться своими силами;

• –    поступление в спорт большого объема денежных инвестиций, оборот которых нуждался в контроле со стороны государства;

• –    низкая физическая подготовленность молодежи;

• –    формирование интереса к здоровому образу жизни;

• –    укрепление национального престижа путем достижения лучших результатов спортсменами на международной арене [7].

Нельзя не отметить и политический фактор, ведь спорт на протяжении всей второй половины прошлого столетия служил мощным инструментом международного политического влияния, использовался как «средство демонстрации возможностей государства» [7].

В настоящее время не существует однозначного подхода к определению возможных социальных регуляторов спортивной деятельности. Например, с одной стороны, активно обсуждается вопрос о необходимости учета специфики спорта, его автономии, с другой стороны, без государственного регулирования невозможно решить многих вопросов, возникающих в сфере физической культуры и спорта, так как они неразрывно связаны с другими общественными отношениями, которые не могут быть урегулированы без вмешательства государства.

Олимпийская хартия [8] закрепляет принцип, согласно которому «организация, руководство и управление спортом должны контролироваться независимыми спортивными федерациями». Данный принцип носит не только декларативный характер. Достаточно вспомнить решение о дисквалификации Федерации футбола Брунея за вмешательство в дела последней национального правительства [9].

Определенная степень независимости спортивных организаций, осуществляющих управление системой профессионального спорта, способствовала выработке собственного набора правовых регуляторов, закрепленных в форме регламентных норм, ведь для регламентных норм, как и для национального законодательства, характерна определенная иерархия. Нормы, принимаемые национальными спортивными федерациями, не должны противоречить нормам международных спортивных федераций.

Одновременно с развитием и усложнением общественных отношений в сфере спорта совершенствовались и правовые регуляторы, разрабатываемые спортивными организациями. В настоящее время регламентные нормы, утвержденные спортивными организациями, регулируют следующие вопросы: правовой статус участников спортивных мероприятий; критерии допуска к участию в спортивных соревнованиях; перераспределение доходов, получаемых от проведения спортивных мероприятий; переходы спортсменов из одного спортивного клуба в другой; санкции за нарушение регламентных норм и др.

Примером самостоятельности спортивных организаций в управлении спортом является собственная система допуска спортсменов или спортивных команд к участию в соревнованиях. В игровых видах спорта, например для клубов, желающих принять участие в официальных клубных соревнованиях на территории России, организатор спортивных мероприятий устанавливает ряд спортивных, инфраструктурных, кадрово-административных, правовых и финансовых критериев, так как в соответствии со ст. 20 Закона о физической культуре и спорте за организаторами спортивных мероприятий закреплено право на определение условий их проведения. Условия проведения включают в себя и установление критериев допуска к участию в спортивных мероприятиях.

ВЕСТНИК 2013 № 3

ВЕСТНИК 2013 № 3

Концепция автономии спорта, основанная на признании значительных прав негосударственных организаций, не преследующих извлечения прибыли в качестве основной цели, в том числе прав, предполагающих принятие такими организациями своих правил, находит отражение во многих официальных документах. С другой стороны, например развитие права Европейского союза (ЕС) оказало значительное влияние на объем нормотворческих прав негосударственных некоммерческих организаций в области спорта [10]. Так, неоднократно вставал вопрос о том, может ли право ЕС вторгаться в регулирование отношений, которые традиционно рассматривались как вотчина спортивных организаций. Ряд решений Суда ЕС (например, по делам Босмана, Симутенкова, Мека-Медина), в которых была признана допустимость использования норм европейского права, а также межгосударственных соглашений в регулировании отношений, составлявших предмет саморегуляции негосударственных спортивных организаций, у европейских спортивных федераций вызывают тревогу, так как, по их мнению, такие решения существенно ограничивают независимость и автономию спорта, не позволяют учитывать его специфику. В делах Босмана (Case C-415/93 Bosman v Royal Club Liegeois SA and UEFA, ECJ 15.12.95) и Симутенкова (Case C-265/03 Igor Simutenkov v Ministerio de Educacion y Cultura, Real Federacion Espanola de Futbol [2005] ECRI-5961) заявители оспаривали законность актов международных и национальных спортивных федераций по футболу, устанавливавших ограничения на переход из одного футбольного клуба в другой. Суд ЕС встал на сторону заявителей. В итоге, решение по делу Босмана существенно изменило трансфертную политику в европейском футболе. В деле Мека-Медина (Case C-519/04) Суд ЕС, рассмотрев по существу спор между испанским пловцом, с одной стороны, и Международной федерацией плавания и Международным олимпийским комитетом – с другой, сформулировал inter alia общую позицию, в соответствии с которой физкультурно-спортивные организации должны соблюдать требования, вытекающие из Договора об образовании Европейского союза (см. также [11]).

В России отношения между органами государственной власти и различными спортивными организациями также порождают споры о соотношении государственного и общественного в разрезе нормотворческих полномочий спортивных федераций, поэтому проблема взаимоотношений государства и различных общественных структур является одной из центральных в российском законодательстве о спорте. В связи с этим, можно отметить судебную практику оспаривания нормативных актов спортивных федераций с точки зрения их соответствия законодательству (например, дела хоккейных вратарей Мезина и Еремеева: в данных делах истцы обжаловали Регламент Чемпионата по хоккею среди мужских команд в сезоне 2006–2007 гг. и Регламент Чемпионата по хоккею среди мужских команд в сезоне 2007–2008 гг. в части условий включения в составы команд хоккейных вратарей, не являющихся гражданами РФ – решения Хамовнического районного суда г. Москвы от 4 июля 2007 г. по делу N 2-1043\07 и от 19 июня 2007 г. по делу № 2-961\07.

Регламентные нормы оказывают ключевое влияние на развитие законодательства в сфере спорта, при этом если правовое регулирование отношений в спорте, осуществляемое спортивными организациями, складывалось на протяжении долгого времени, то государственное регулирование данной сферы до сих пор находится в стадии становления. Роль государства в процессе правового регулирования отношений в сфере спорта до конца не ясна, а попытки на законодательном уровне урегулировать некоторые вопросы в сфере спорта сопряжены с определенными проблемами, приводящими к правовым коллизиям, связанным с нарушением соотношения общего и специального в регулировании [12].

Государственное регулирование отношений в сфере спорта является межотраслевым и к ним применяются нормы гражданского, трудового, уголовного права, а само государственное регулирование спорта, находясь на стадии становления, носит фрагментарный, бессистемный характер и частично затрагивает отношения, урегулированные нормами спортивных организаций. Указанное обстоятельство обусловливается отсутствием четких границ между саморегулированием и государственным регулированием и непониманием государством своей роли в процессе правового регулирования общественных отношений в спорте (cм.: ст. 2, 14, 16, 20 Закона о физической культуре и спорте № 329-ФЗ; ст. 184 УК РФ; гл. 54.1 ТК РФ).

Современный спорт, будучи столь многогранным общественным явлением, не может быть регламентирован только нормативными правовыми актами, издаваемыми государством, поэтому провозглашение принципов автономии спорта и сочетания государственного регулирования и саморегулирования следует рассматривать как очередной этап на пути укрепления их самостоятельности и разграничения государственного и общественного в системе физической культуры и спорта. Несмотря на высокую степень вмешательства государства в спорт в России, акты негосударственных физкультурноспортивных организаций занимают значительную долю в регулировании отношений в области физической культуры и спорта.

В отечественной литературе уже обращалось внимание на органичную связь специфики общественных отношений в области физической культуры и спорта и особого механизма саморегулирования. Несмотря на расширяющееся государственное влияние на физическую культуру и спорт, остается определенное ядро в спортивных отношениях, которое составляет предмет регламентации со стороны негосударственных физкультурно-спортивных организаций, что и отражает автономию в спорте.

В отличие от нормативных правовых актов, условием признания тем или иным лицом регулятивной силы актов общероссийских спортивных федераций является добровольное согласие. В исследованиях зарубежных авторов такое добровольное согласие рассматривается как «контракт на участие» в спортивных мероприятиях, организуемых и проводимых физкультурно-спортивными организациями [13].

Несмотря на то что в Законе о физической культуре и спорте подчеркивается добровольный характер признания норм спортивных федераций, устанавливающих права и обязанности субъектов физической культуры и спорта, следует отметить определенную условность такой добровольности. Организационно построение спорта напоминает пирамиду, в основании которой находятся спортивные клубы, спортсмены, тренеры, следующую ступень занимают национальные федерации, спортивные лиги, национальные олимпийские комитеты, а на вершине – та или иная международная организация, осуществляющая управление определенным видом спорта. Решения, правила, нормы вышестоящей организации обязательны для нижестоящих субъектов, их неисполнение или несоблюдение чреваты санкциями, вплоть до запрета на участие в спортивных соревнованиях.

Кроме того, в Законе о физической культуре и спорте помимо признания принятия общероссийскими спортивными федерациями норм, устанавливающих права и обязанности, предусматриваются иные возможности саморегулирования со стороны данных общественных объединений. Имеется в виду право данных общественных объединений устанавливать ограничения на участие во всероссийских официальных спортивных соревнованиях спортсменов, не имеющих права выступать за спортивные сборные команды России в соответствии с нормами международных спортивных организаций, проводящих соответствующие международные соревнования (п. 7, ст. 16 Закона о физической культуре и спорте), при этом обязательность введения таких ограничений обеспечивается силой закона.

В связи с этим может быть поставлен вопрос о соблюдении условий ограничения прав человека, закрепленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, так как законодатель позволил общественным объединениям, аккредитованным в качестве общероссийских спортивных федераций, своими актами устанавливать ограничения прав определенной категории лиц.

Итак, сложившаяся модель управления и правового регулирования общественных отношений в сфере спорта в России предусматривает наличие двух субъектов: спортивных организаций и государства. Первые продолжают играть значительную роль в регулировании отношений в спорте, но наблюдается и рост государственного вмешательства.

В связи с этим следует решить следующие проблемы:

• 1)    найти оптимальное сочетание саморегулирования и государственного регулирования в сфере спорта;

• 2)    установить пределы государственного регулирования общественных отношений в сфере профессионального спорта.

Решение обозначенных проблем не может быть однозначным и односложным: необходимо не допустить чрезмерного вмешательства государства в дела спортивных организаций, что опасно и способно разрушить систему правового регулирования, созданную спортивными организациями.

С одной стороны, необоснованное государственное вмешательство и желание взять под государственный контроль все аспекты спортивной деятельности приводит к целому ряду негативных последствий, в том числе к бюрократизации спорта.

С другой стороны, проблемы обеспечения общественного порядка, подкупа участников спортивных мероприятий, применения допинга и коррупции в спорте невозможно решить без помощи государства [14].

Соответственно, государство должно понять свою роль и четче определить пределы своего участия в правовом регулировании общественных отношений в сфере спорта, что позволит не

ВЕСТНИК 2013 № 3

ВЕСТНИК 2013 № 3

только избежать излишней бюрократизации профессионального спорта, но и будет способствовать использованию эффективных возможностей государства для результативного регулирования общественных отношений в сфере спорта и его развития.