Особенности повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в современных российских условиях

Государственное регулирование социальных процессов является неотъемлемой составляющей обеспечения жизнеспособности модели социального государства.

Все развитые страны мира, стремясь учесть тенденции глобализации конца XX века, фактически стали приверженцами социального государства. Модель социального государства на современном этапе исторического развития признана наиболее перспективной.

В общепринятом понимании «социальное государство» — это характеристика, относящаяся к конституционно-правовому статусу государства, предполагающая конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод человека и гражданина.

В исследовании П.К. Гончарова [5] делается попытка дать научное обоснование и выявить основные сущностные стороны понятия «социальное государство». Большинство российских ученых ограничивается выделением сфер деятельности государства, направленных на поддержку социальной среды: забота о благополучии своих граждан, их «социальная защищенность»; обеспечение социального регулирования и социальной справедливости. Такой подход является недостаточным и не соответствует принципу научности.

Разделяя такую позицию, рассмотрим некоторые аспекты проблемы сущностного содержания социального государства под другим углом зрения. На наш взгляд, жизнеспособность социального государства может быть обеспечена только на основе приоритета права. Вышеупомянутый акцент актуален для современного российского общества и в значительной мере определяет эффективность социального управления и регулирования социальных процессов. В научном контексте эффективность социального управления предопределена выбором теоретико-методологических средств анализа и проектирования, на основе которых выстраиваются прогнозные сценарии развития социальных процессов.

При этом важную роль играет то, как учитываются целостные и локальные характеристики этих процессов. Целостность, являясь одним из основных понятий для формирования научной картины мира, остается мало изученной современной наукой, что отражается на качестве эмпирических исследований, а также реализации управленческой и социальной практики.

Необходимость введения понятия «целостность» и учет соответствующей характеристики при анализе социальных систем подчеркивалась, в частности, Э. Дюркгеймом: «Чтобы понять, каким образом общество представляет себе самого себя и окружающий мир, необходимо рассматривать сущность не отдельных индивидов, а общества [6].

Наиболее четкое определение целостности, подкрепленное инструментальными средствами, на наш взгляд, содержится в теории инвариантного моделирования: «свойство системы, которое присуще всей системе, но не присуще ни одному элементу системы…..» [7].

В условиях социального государства особое значение также приобретает изучение процессов самоорганизации. Известно, что одной из форм проявления гражданских свобод на основе самоорганизации граждан является создание ими некоммерческих организаций. Сложившаяся современная модель взаимодействия органов власти с неправительственными организациями, закрепленная законодательно, выглядит, на первый взгляд, достаточно привлекательно. Однако самоорганизация граждан является не только формой участия граждан в управлении, но и неотъемлемой составляющей развития общества, проявляющейся в различных иных формах.

Принимая во внимание вышеприведенные аспекты, подчеркнем важность исследования социальных процессов для их регулирования в интересах государства. Такие исследования, как известно, требуют междисциплинарного подхода и опоры на практикоориентированные методы подготовки и переподготовки специалистов государственных служб. Такой подход, на наш взгляд, дает основание для разработки и формирования целостного пакета теоретико-методологических средств, пригодных для анализа, описания и моделирования развития сущности социальных систем. Од- нако сложившийся механизм взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в основном ориентирован на мнение организаций, имеющих преимущества в материальных, а не сущностных характеристиках.

Отдельной самоорганизующейся системой на современном этапе является быстро развивающееся глобальное виртуальное пространство Интернет, существенно влияющее на социальные процессы в России. Практика показывает, что в современном российском обществе проявляются все упомянутые выше особенности и проблемы при исследовании социальных процессов. Примечательно, что в ходе изучения и обсуждения самых насущных проблем современной России, таких как социальная толерантность, социальная справедливость, природа и значение народных митингов и т. д., было выявлено, что государственные и муниципальные служащие нуждаются в знаниях, которые позволили бы им разобраться в социально-экономических и политических процессах современного мира, в первую очередь, на научно-философском уровне.

В качестве технологического решения нами было предложено инициировать проведение постоянно действующего теоретико-методологического семинара «Принципы профессионализма в государственной службе: современные тенденции». Такое начинание позволило бы предложить эффективный модуль знаний для специалистов, нуждающихся в повышении квалификации и активно участвующих в социальной практике на территории России, а также усилить потенциал участников проекта. Переговоры об объединении усилий были проведены с руководителями нескольких ведущих вузов Москвы, но, к сожалению, наши инициативы не были поддержаны (проект не соответствует сложившейся норме браться за те задачи, решение которых приносит прибыль). Приведенный пример не единичен в сложившемся социальном пространстве и должен был бы вызвать интерес исследователей социальных процессов.

На наш взгляд, в условиях социального государства функции регулирования социальными процессами, осуществляемые государственными деятелями, должны основываться на анализе, проектировании и прогнозе последствий внедрения тех или иных управленческих решений и законодательных моделей.

Очевидно, что управление в условиях динамичной социальной среды невозможно без научного и общественного консультационного процесса. Инновационный механизм его организации является эффективным средством выявления всех составляющих современного интеллектуального потенциала, необходимого для становления истинного социального государства.

Сегодня тема повышения квалификации и переподготовки государственных служащих весьма актуальна, поскольку именно эта категория слушателей позволяет определенным образом влиять на менталитет специалистов государственных и муниципальных органов, а также формировать у них инновационные подходы в принятии управленческих решений.

Основная причина неэффективности современного государственного управления заключается, на наш взгляд, в отсутствии профессионализма в работе с социальными проблемами. С одной стороны, все органы законодательной и исполнительной власти занимаются выявлением и решением социальных проблем. В этом можно убедиться по огромному количеству различных указов, постановлений, приказов, законов и других нормативно-правовых актов, констатирующая часть которых описывает проблему, а постановляющая — дает предписания тем или иным исполнительным органам, какие меры необходимо предпринять для ликвидации проблемной ситуации. Создается впечатление, что весь механизм государственной власти только и делает, что обсуждает и решает социальные проблемы. С другой стороны, никто не имеет четкого представления о том, что такое «социальные проблемы» и как их решать, поскольку ни один российский вуз не готов к выпуску специалистов по практическому решению социальных проблем [1].

Отсутствует и научная основа решения социальных проблем. Поэтому судьба многих социальных проблем зависит от субъективного опыта чиновников, сталкивающихся с необходимостью их решения. Однако субъективный опыт не может заменить научные знания о социальных проблемах и способах их решения. Парадокс заключается в том, что любой государственный и политический деятель, руководитель любой организации постоянно сталкивается с социальными проблемами и решает их, часто не подозревая об этом. Поэтому задача заключается в том, чтобы сформировать у руководителей инновационное мышление, а также вооружить их современным арсеналом методов и средств практического решения социальных проблем в управлении.

Для развития современного гражданского общества государственная социальная политика должна быть направлена на активизацию человеческого потенциала различных категорий населения и реализовываться через управленческие решения различных уровней власти, через организационные формы в местных сообществах, через инициативу органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций.

Приоритетной задачей современной государственной политики на местах является раскрепощение общественной инициативы и созидательной энергии населения, которые должны начинаться со структур низовой демократии. Эта тенденция актуализирует инновационную деятельность структур региональных и муниципальных органов, придает творческий характер жизнедеятельности населения местного сообщества по выработке новых подходов к вовлечению в активную жизнедеятельность общества различных слоев населения.

В указанном контексте наиболее важным направлением переподготовки и повышения квалификации специалистов государственной службы, муниципальных органов власти, руководителей учреждений социальной сферы следует считать, по нашему мнению, освоение различных форм рационализации организационной деятельности по реализации достойного жизнеобеспечения различных слоев населения. От оптимизации согласованных действий руководителей различных уровней власти зависит эффективность реализации активной социальной политики на местах [8].

Из практики подготовки государственных и муниципальных служащих складывается мнение, что нередко эти специалисты выступают в роли заказчиков инноваций, однако профессиональная деятельность этой категории слушателей не способствует внедрению инноваций в их деятельность. Это противоречие заставляет выстраивать учебный процесс переподготовки и повышения квалификации таким образом, чтобы не только предоставлять совокупность знаний по ряду актуальных дисциплин, но и воздействовать на изменение менталитета государственных служащих.

Перед специалистами государственной и муниципальной службы стоят задачи по решению тех или иных социальных проблем. Однако нередко в силу собственного непрофессионализма они создают дополнительные социальные проблемы, которые во многих случаях являются непреднамеренными результатами их деятельности. Это значит, что для каждой такой проблемы существует некая часть социальной среды, потенциальный объект управления, воздействие на который способно изменить проблемную ситуацию. Такой объект управления включает множество субъектов, деятельность которых оказывает заметное влияние на проблемную ситуацию, поэтому для того, чтобы решить проблему, необходимо определенным образом изменить деятельность этих субъектов. Для этого нужны соответствующие знания, которые у специалистов государственной службы не всегда бывают достаточными и объективными.

На наш взгляд, оптимизация процесса обучения и переобучения специалистов возможна лишь при условии сотрудничества педагога, слушателя и заказчика. Не последняя роль в этом сотрудничестве принадлежит профессиональной культуре заказчика. С позиций дидактики можно предположить, что эта культура отражает набор этических ценностей. П. Сорокин определил такое состояние как «принцип доминирующей этической системы» [2].

В современной России система ценностных ориентаций представляет собой объединение нескольких разноуровневых и во многом противоречивых установок. Первой из них является культурно-традиционная этика труда, соответствующая складывавшемуся веками национальному характеру. На втором месте стоит советский патернализм и эгалитарные ценности советской идеологии. В качестве третьей предстает новая экономическая мораль, предполагающая прагматичный расчет и опору на собственные силы.

Нестабильность системы ценностей на сегодняшний день обусловлена событиями 90-х годов прошлого века. Процессы, происходившие в то время, характеризовали переход от одной социально-политической формации к другой. Произошла резкая поляризация взглядов различных слоев и социальных групп. В центре самосознания управленческой элиты постепенно начали укрепляться исключительно эгоцентристские мотивы.

В МИГиКУ (Московском институте государственного и корпоративного управления) на факультете государственного и муниципального управления в период с 2007 года по настоящее время при разработке программы «Качество обучения на факультете повышения квалификации» был организован мониторинг слушателей по утвержденной Ученым советом института программе. В мониторинге, кроме слушателей ФПК, приняли участие студенты вечернего отделения выпускного курса, которые сочетали учебу с работой в организациях системы управления. Количество опрошенных слушателей ФПК в ходе мониторинга было следующим: 2007 год — 15 человек, 2008 год — 28 человек, 2009 год — 25 человек. Студентов-выпускников было опрошено: 2007 год — 40 человек, 2008 год — 42 человека, 2009 год — 37 человек, 2010 год — 36 человек. Таким образом, был опрошен 221 респондент.

Фрагменты данного исследования обсуждаются в представленной статье в качестве концептуальной позиции авторов и вполне соответствуют положениям, определенным П. Сорокиным [2].

Проведенные социологические исследования среди слушателей выпускных курсов, получающих второе высшее образование, весьма характерны и вполне соответствуют концепции П. Сорокина [3].

На вопрос «Что, по Вашему мнению, определяет качество подготовки государственных и муниципальных служащих?», 51% опрошенных отметили, что это практико-ориентированные конструктивные знания и управленческие навыки решения социальных поблеем. Это явление согласуется с теоретическим предположением, что основными компонентами культурной ментальности управленцев могут являться утилитаризм, рационализм и конструктивизм, предполагающие, что основой нравственности и критерием человеческих поступков при достижении какой-либо цели являются польза и выгода. Такой менталитет формируется у мировой управленческой элиты под влиянием теории «рационального выбора» Т. Парсонса, согласно которой проблема морального выбора сводится к простому подсчету выгод и потерь [4].

Утилитаризм — основная черта нашего российского общества сегодня. Материальные пользы и выгоды относятся к некоторым благам и очевидно воспринимаются государ- ственными и муниципальными служащими представлениями о том, что доходы и прибыль являются главными условиями счастья и благополучия граждан богатого и процветающего общества.

Рационализм всегда связан с верой в необходимость постановки целей, научного обоснования, а также в достижение результатов, которые должны быть обязательно предсказуемы.

Конструктивизм во многом характерен для современных людей, в том числе государственных служащих. Благодаря гуманитарным наукам у людей закрепились представления о том, что цивилизация зависит только от сознания, а не от поведения. Отсюда появляется вера в различные проекты трансформации общества.

Можно сделать предположение о том, что в ментальности социальной группы специалистов государственной службы преобладают такие ценностные критерии, как польза и выгода. Вместе с тем, в процессе общения при обучении эти слушатели в первую очередь доверяют своим представлениям и самим себе как основным источникам полезных знаний. Это делает проблематичным рассмотрение взаимосвязи теории и практики и построение эффективного процесса обучения на основе предпочтения групповых форм занятий. Эти тенденции подтверждает социологический опрос, согласно которому 30% опрошенных слушателей выбирают активные формы обучения.

Еще одной особенностью является то, что 29% опрошенных отдали предпочтение изучению методов научных исследований социально-экономических и политических процессов, а именно — аналитическим навыкам в решении социальных проблем и принятии профессиональных управленческих решений. Это естественно, поскольку навыки анализа — это залог успеха выполнения служащими таких управленческих функций как планирование, прогнозирование, контроль, а также обоснование и выбор целей.

На наш взгляд, выбор конкретного способа решения социальной проблемы зависит от различных факторов, поэтому прежде чем приступить к решению проблемы, необходимо сначала провести ее исследование с целью получения максимально возможного объема объективных знаний о проблеме, чтобы выработать дальнейшую технологию и алгоритм ее решения. Поэтому необходимо научить слушателей ФПК на научно-исследовательской стадии принятия управленческого решения разбивать предстоящую работу на ряд следующих основных технологических этапов: постановка проблемы; сбор и анализ данных; исследование самой проблемы; определение границ объекта управления; проведение обследования объекта управления; анализ полученных данных и выбор способа решения поставленной проблемы.

На конкретных практических ситуациях преподавателям следует продемонстрировать своим слушателям, что на первом этапе принятия управленческого решения исследуемая проблема должна быть описана четко, лаконично и максимально информативно по содержанию. Обоснование должно показывать, какие социальные нормы жизнедеятельности людей нарушаются или могут нарушиться в связи с наличием данной проблемы и к каким последствиям это может привести. Должна быть приведена веская аргументация, объясняющая, почему наблюдаемые отклонения от социальной нормы могут привести к серьезному ущербу для социального субъекта.

На втором этапе следует использовать различные методы сбора первичной информации, в том числе опрос, научное наблюдение, изучение документальных источников. Опросы — это выяснение мнения носителей проблемы или экспертов с помощью анкеты, либо мнение авторитетных источников, выясняснен-ные посредством интервью. Научное наблюдение — прямая регистрация событий исследователем. Документальные источники — любая информация, зафиксированная в печатном или рукописном тексте, на магнитных носителях, на фото или кинопленке, а также в официальных документах (материалы статистики, бухгалтерская отчетность, протоколы и т. д.). В результате сбора и анализа полученных данных у исследователя должен иметься достаточно полный набор объективной информации.

Третий этап исследования проблемы проводится с целью выяснения возможности ее решения с помощью имеющихся управленческих средств и ресурсов. Он заключается в моделировании проблемы и ее структуризации на основе определения ее составляющих, с последующим анализом факторов, влияющих на проблемную ситуацию. Большинство социально важных проблем, требующих управленческого решения, имеют комплексный характер и могут состоять, как правило, из множества задач, каждая из которых в свою очередь также может иметь комплексный характер и включать более мелкие задачи. Получаемая в результате такого дробления иерархическая структура составляет «дерево проблем», и необходимо произвести ранжирование задач по степени их важности и выделения из них ключевых для принятия эффективных управленческих решений.

Для исследования проблемы могут использоваться количественные и качественные методы. Количественные методы основаны на возможности построения математической модели проблемы и проведения с нею научных экспериментов. В настоящее время возможности применения методов математического моделирования для анализа сложных социально-экономических и межотраслевых проблем ограничены из-за недостаточного количества информации, имеющейся в распоряжении у исследователя, и ее низкой достоверности. Ведущую роль на данном этапе играют накопленные знания и статистические данные, а также различные качественные методы.

Наиболее распространенные качественные методы для принятия управленческих решений включают метод экспертных оценок, метод «мозгового штурма», интуитивные методы прогнозирования, метод сценариев, метод «Дельфы» и др.

На этапе определения границ объекта управления важное практическое значение имеет, на наш взгляд, выбор границ объекта управления, от которого зависит состав субъектов, институтов и подразделений создаваемой организационной управляющей системы. Существует ряд подходов к определению состава объекта управления, некоторые из которых широко используются на практике. Самым распространенным из них в настоящее время является программно-целевой подход, в соответствии с которым для решаемой проблемы строится «дерево целей», нижний уровень которого содержит конкретные работы (или мероприятия), позволяющие определить их исполнителей, а тем самым и состав объекта управления. Определение состава объекта управления следует осуществлять на основе информации, полученной в результате исследования проблемы.

Информация о видах деятельности, влияющих на решение проблемы, может быть получена из экспертно-библиографического описания проблемы, в нем должна содержать- ся информация о факторах, влияющих на проблемную ситуацию, в том числе информация о деятельности, влияющей на проблемную ситуацию; заключения экспертов по данной проблеме из Интернета и научных источников. Информация об организациях, осуществляющих основную деятельность, влияющую на решение проблемы, собираются в бизнес-кар-тах, фирменных справочниках, банках данных консалтинговых фирм, годовых отчетах фирм, уставах организаций и других информационно-справочных материалах, а также в сведениях, получаемых от проблемных экспертов [1].

После выполнения указанных выше этапов получим список социальных субъектов (юридических и физических лиц), осуществляющих управленческую деятельность, влияющую на решение проблемы, и определяющих состав потенциального объекта управления.

На этапе проведения обследования объекта управления необходимо получить информацию для выбора способа решения проблемы. Наиболее предпочтительным способом решения сложных социальных проблем является создание проблемно-ориентированных организационных систем. Для положительного решения вопроса о разработке таких организационных систем необходимо иметь: предварительную оценку причиняемого (или ожидаемого) ущерба от проблемы; оценку затрат на создание, внедрение и функционирование системы; согласие субъектов, входящих в состав объекта управления; данные о ресурсах и потенциальных возможностях субъектов в отношении решаемой проблемы; заказчика (или заказчиков), способного финансировать разрабатываемый проект решения проблемы.

Таким образом, технология разработки и внедрения проекта принятия управленческого решения включает, кроме этапов постановки проблемы, сбора и анализа данных для исследования самой проблемы, следующие этапы: выбор границ (состава) объекта управления; проведение обследования объекта управления и разработка технического задания на создание проекта; разработка самого технического проекта в целом; разработка рабочего проекта; внедрение проекта в практику.

В результате применения такой технологии практически получаем предварительный вариант решения исследуемой социальной проблемы, который предстоит уточнить и довести до внедрения.

Отметим, что свободное владение методами анализа управленческих решений социальных проблем определяет качество деятельности специалистов государственных и муниципальных служб и позволяет на высоком уровне выполнять аналитические и статистические отчеты, проекты, нормативные акты и пр. Все это определяет степень важности включения различных методов обучения, направленных на формирование аналитических навыков.

Из числа опрошенных респондентов 26% выпускников считают важным направлением в повышении собственной квалификации освоение информационно-коммуникационных технологий как инструментария современного управленца. Это направление отождествляется в рамках современных управленческих технологий с компьютерными практикумами и аналитическими семинарами.

Четвертая часть (24%) опрошенных слушателей отметили, что инновационные подходы в учебном процессе должны осуществляться через организацию проблемных теоретических семинаров. В данном случае представления государственных служащих о роли инновационных технологий в преобразовании общества и конкретных социальных институтов соответствуют такому этическому подходу, как конструктивизм.

Почти столько же (23,8%) слушателей связывают совершенствование системы образова-