Особенности правового статуса отдельных категорий граждан по договору перевозки пассажиров в гражданском праве

К отдельным категориям граждан по действующему российскому законодательству следует отнести лиц, для которых федеральными и региональными нормативными правовыми актами установлены различные меры социальной поддержки. В контексте заявленного вопроса, учитывая специфику правового регулирования, в настоящей статье будут рассмотрены следующие категории граждан: ветераны (ветераны боевых действий, ветераны труда), герои России и СССР, в том числе полные кавалеры ордена Славы, участники Великой Отечественной войны и другие. Правовой статус представленных лиц определяется актами специального законодательства применительно к определенной категории или категориям. Транспортные услуги в этом смысле не являются исключением из вышеназванного правила. Для граждан из числа ветеранов, к примеру, существуют определяемые государством меры социальной поддержки в сфере пассажирских перевозок. Стоит отметить, что с точки зрения права, такие граждане обладают общим статусом, наравне с другими пассажирами, отдельных особенностей заключения и исполнения договора пассажирской перевозки с ними не существует. Законодатель в актах транспортного права не относит их также и к тем пассажирам, для которых установлены специальные правила перевозок.

Тем не менее, особенности правового статуса представленных выше категорий граждан в данных договорных отношениях выражаются, скорее, в определённом комплексе мер социальной поддержки, устанавливаемых государством. Как следует из анализа ряда нормативных правовых актов, основная мера социальной поддержки при оказании транспортных услуг – предоставление различных видов транспортных льгот. Существующие транспортные льготы устанавливают для граждан либо право на внеочередное обслуживание при приобретении билетов, либо право на компенсацию им стоимости проезда тем или иным видом транспорта, в зависимости от требований законодательства, либо право на бесплатный или льготный проезд в транспорте (внутригородской общественный транспорт). Обратим внимание, что транспортные льготы для конкретных категорий граждан могут быть установлены, как федеральным, так и региональным законодательством.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах»1 (далее – Федеральный закон № 5-ФЗ), устанавливаются следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств (далее – ветераны боевых действий), ветераны военной службы, ветераны труда. Ветеранам боевых действий, в соответствии с подпунктом 16 пункта 1 статьи 16 Федерального закона № 5-ФЗ, предоставлено право на внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта. Данное право также предоставляется, на основании подпункта 19 пункта 1 статьи 15 Федерального закона № 5-ФЗ, гражданам из числа участников Великой Отечественной войны. Таким образом, на федеральном уровне, сегодня, эта льгота в сфере транспортного обслуживания для ветеранов является единственной, иных льгот не предусмотрено.

Региональное законодательство, в свою очередь, наиболее подробно регулирует предоставление тех или иных транспортных льгот ветеранам труда. К ведению регионов указанные полномочия переданы на основании Федерального закона № 5-ФЗ. Так, по правилам статьи 22 Федерального закона № 5-ФЗ, меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В целях проведения комплексного анализа сложившейся ситуации обратимся к законодательству нескольких субъектов, входящих в состав Северо-Западного федерального округа Российской Федерации. К примеру, в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 Положения, утверждённого постановлением Правительства Архангельской области от 11 августа 2014 года № 324-пп2, для ветеранов труда установлена компенсация стоимости проезда (туда и обратно) на железнодорожном транспорте, а в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, – стоимости проезда водным, воздушным или междугородным автомобильным транспортом. Вместе с тем, согласно подпункту 2 пункта 1.1. Порядка, утверждённого постановлением Правительства Мурманской области от 27 декабря 2007 года № 634-ПП3, ветераны труда Мурманской области имеют право на компенсацию в размере 50 процентов расходов на оплату стоимости проезда один раз в два года к месту отдыха и обратно в пределах Российской Федерации. Совершенно иначе ситуация с транспортными льготами для ветеранов труда складывается в Республике Карелия. Так, пунктом 1 Порядка, утверждённого постановлением Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года № 1-П4, каких-либо мер социальной поддержки в сфере оказания транспортных услуг для ветеранов труда не установлено. Исходя из приведенных выше положений, следует неутешительный вывод о том, что в российских регионах отсутствует единая политика в области обеспечения ветеранов труда транспортными льготами.

Подобный подход законодателя, направленный на отнесение льготного обеспечения некоторых категорий ветеранов к вопросам ведения субъектов, видится нам малоэффективным, вследствие чего нарушаются пределы социальной защищённости указанных лиц. Предположим, что законодатель намеренно относит вопросы, связанные с установлением отдельных видов льгот к ведению субъектов. В этом моменте совершенно правильной представляется точка зрения Н.С. Землянухиной, которая указывает, что данная проблема сознательно переведена на уровень субъектов Федерации. По мнению автора, подобная децентрализация осложняет фундаментальную научную проработку вопроса, ведёт к волюнтаризму и местничеству, несоответствию и противопоставлению государственных федеральных, региональных и муниципальных интересов. Тем не менее, и в таких условиях проблема установления и трансформации системы льгот по-прежнему сохраняет свою актуальность, оставаясь всецело государственной проблемой5. На наш взгляд, законодатель, создавая подобную правовую ситуацию, либо преследует цель равномерного распределения соответствующего финансирования между федеральными и региональными бюджетами либо пытается снять с основной финансовой нагрузки федерального бюджета вопросы, связанные с финансированием социальной политики, направленной на поддержку льготных категорий граждан. Высказанный тезис в полной мере находит подтверждение в Федеральном законе № 5-ФЗ. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона №5-ФЗ меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Кроме того, все дополнительные меры социальной поддержки ветеранов, которые субъекты имеют право устанавливать самостоятельно, по правилам пункта 3 статьи 10 Федерального закона №5-ФЗ, также являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Таким образом, сложившаяся на данный момент ситуация в сфере социальной поддержки льготных категорий граждан заключается в том, что российские субъекты разрабатывают только минимальный пакет возможных региональных льгот. Дополнительные льготы, которые регионы имеют право самостоятельно определять, в соответствии с пунктом 3 статьи 10 Федерального закона №5-ФЗ, практически отсутствуют во всех субъектах Российской Федерации. Государство, как мы видим, целенаправленно отказывается от пути оказания субъектам расширенной финансовой поддержки, направленной на создание эффективно-функционирующей системы расширенного льготного обеспечения указанных категорий граждан.

Помимо различных категорий ветеранов особым правовым статусом в договоре пассажирских перевозок пользуются также Герои СССР и России, полные кавалеры ордена Славы. Правовое положение таких граждан определяется, главным образом, нормами специального законодательства, в котором указаны некоторые особенности предоставления им транспортных услуг в области пассажирских перевозок. Преамбулой Закона Российской Федерации от 15 января 1993 года № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» (далее – Закон № 4301-1)6, предусмотрено, что настоящим законом признаётся необходимость осуществления государством мер, гарантирующих их экономическое и социальное благополучие, устанавливается их статус и предоставляются соответствующие права и льготы. На основании пункта 1 статьи 6 Закона №4301-1, указанным гражданам предоставляется право на бесплатный личный проезд два раза в год (туда и обратно) железнодорожным транспортом в двухместных купе спальных вагонов скорых и пассажирских поездов, водным транспортом в каютах 1 класса (на местах 1 категории) экспрессных и пассажирских линий, воздушным или междугородным автомобильным транспортом. Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона №4301-1, таким гражданам предоставлена возможность бесплатного личного пользования внутригородским транспортом (трамваем, автобусом, троллейбусом, метрополитеном, водными переправами), поездами пригородного сообщения, а в сельской местности - автобусами внутриобластных линий. Помимо представленных выше льгот Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы, как и ветераны, по правилам пункта 3 статьи 6 Закона №4301-1, имеют право на внеочередное приобретение билетов на все виды железнодорожного, водного, воздушного и автомобильного транспорта. Таким образом, основные транспортные льготы для вышеуказанных категорий граждан, главным образом, заключаются в следующем:

• 1)    право на бесплатный личный проезд любым транспортом дальнего следования (но только два раза в год, туда и обратно, то есть ограниченное количество раз);

• 2)    право на неограниченный бесплатный проезд на маршрутах любых видов внутригородского общественного транспорта;

• 3)    право на внеочередное обслуживание при приобретении билетов на все виды транспорта.

Как мы можем заметить, федеральные транспортные льготы, предоставляемые Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы шире, чем федеральные льготы, предоставляемые различным категориям ветеранов. Общей федеральной транспортной льготой является только право на внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта. Региональные льготы для таких граждан, законодательством не предусмотрены. Следовательно, законодателем на данный момент проводится комплексная социальная политика в сфере транспортного обслуживания граждан, указанных в Законе № 4301-1, которая выражается в предоставлении им расширенных мер социальной поддержки, в числе которых наличие большего количества возможных транспортных льгот.

Нельзя забывать и о том, что перевозчики при заключении и исполнении договора пассажирской перевозки с указанными категориями граждан должны в обязательном порядке учитывать особое положение таких лиц, которые вправе использовать все имеющиеся у них транспортные льготы. В связи с чем, определённым образом со стороны государства должен разрешаться вопрос о предоставлении компенсации транспортным организациям на покрытие ими расходов, связанных с перевозками льготных категорий пассажиров. На наш взгляд, в условиях действующего транспортного законодательства создание эффективно работающего механизма компенсации подобных затрат перевозчикам, особенно в сфере пассажирских перевозках внутригородским общественным транспортом, представляется одной из первостепенных задач законодателя.

Таким образом, проведённый в настоящей статье анализ ряда нормативных правовых актов по вопросам участия отдельных категорий граждан, имеющих транспортные льготы, в договоре пассажирских перевозок позволяет выявить нам несколько ключевых проблем, требующих особого внимания со стороны законодателя, среди которых особое место занимают следующие:

• 1)    минимальное количество существующих транспортных льгот для всех рассмотренных категорий граждан, как на федеральном, так и на региональном уровне;

• 2)    отсутствие единой социальной политики во многих российских регионах при решении вопроса о наличии у ветеранов труда тех или иных транспортных льгот;

• 3)    наличие существенной разницы в предоставлении федеральных и региональных транспортных льгот (категории граждан, имеющие федеральные льготы, фактически являются более социальнозащищенными, чем категории граждан, которым предоставлены только региональные льготы);

• 4)    практически полное отсутствие реального механизма финансирования затрат перевозчиков, возникающих в связи перевозкой пассажиров со специальными льготами (предоставление определенной компенсации из федерального или регионального бюджета за понесенные убытки).

В целях совершенствования действующего законодательства, создания эффективной системы защиты указанных категорий граждан, проведения единой социальной политики в сфере льготного транспортного обслуживания пассажиров, предлагается несколько вариантов разрешения представленных выше проблем:

• 1)    установить перечень транспортных льгот для приведенных категорий граждан на федеральном уровне (предоставить право покупать билеты на льготных условиях, осуществлять провоз багажа по льготной цене, выплачивать определенную компенсацию, предназначенную для приобретения отдельных билетов для проезда к местам отдыха);

• 2)    расширить перечень федеральных транспортных льгот для всех категорий ветеранов и закрепить их в нормативных правовых актах федерального законодательства (в сравнении со льготами, предоставляемыми Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы);

• 3)    передать в ведение федерального центра правовые вопросы, связанные с установлением конкретных льгот для ветеранов труда, в том числе транспортных льгот;

• 4)    осуществлять активное финансовое стимулирование субъектов Российской Федерации, направленное на разработку и поддержание системы региональных льгот для ветеранов труда (предоставление целевого финансирования);

• 5)    обеспечить проведение в регионах страны единой социальной политики в сфере транспортного обслуживания ветеранов труда, исключив тем самым существующую разницу в действующей льготной системе субъектов Российской Федерации;

• 6)    внести изменения в акты российского транспортного законодательства, установив особенности заключения договора пассажирской перевозки с отдельными категориями граждан на льготных условиях;

• 7)    определить в транспортном законодательстве конкретный перечень льгот, которые могут быть предоставлены указанным категориям граждан при заключении и исполнении с ними договора пассажирских перевозок.

Подводя итог, следует отметить, что в соответствии со статьей 7 Конституции Российской Федерации7, Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Приведенный в настоящей статье комплекс мер государственной поддержки в сфере транспортного обслуживания отдельных категорий граждан, которым в силу действующего законодательства полагаются те или иные виды льгот, на наш взгляд, позволит, в конечном итоге, обеспечить проведение единой и эффективной социальной политики, направленной на обеспечение им достойного уровня жизни, наравне с другими членами современного общества.