Особенности правовой экспертизы нормативных правовых актов, проводимой на стадии правотворческого процесса в государства – членах Европейского союза

Важнейшим элементом политики любой страны остается организация обеспечения государственной и общественной безопасности. Особую актуальность обозначенные проблемы стали приобретать в начале нового тысячелетия из-за роста преступности и изменений в ее характеристиках. Многие государства мира ощутили острую необходимость в снижении уровня преступности и разработке эффективных профилактических мер. Многие мыслители разных эпох и времен были уверены в том, что роль законодателя состоит в предупреждении преступлений, а не в наказании за содеянное, поэтому, по их мнению, преступность нужно предупреждать, а не карать за нее [1, с. 35]. Высказанное древними мыслителями мнение относительно того, что предупреждение преступности выступает приоритетом перед карательными мерами, является основой нынешней политики по борьбе с преступностью. Указанная политика сужает стратегию возмездия и расширяет стратегию противодействия противоправным проявлениям [2, с. 85].

По мнению отечественных исследователей, важнейшей причиной, создающей условия для роста преступных проявлений, является несовершенное законодательство [3, с. 3]. Подобной точки зрения придерживаются и зарубежные исследователи. Оплот правопорядка в разрезе преступности любой страны состоит в ее предупреждении, а не только в совершенствовании карательных функций государства. Причины всех сложностей по созданию эффективного правопорядка состоят в несовершенстве законодательных норм.

Многочисленные оценки специалистов свидетельствуют о том, что в настоящее время необходимо говорить о серьезной важности использования научного подхода по осуществлению экспертной оценки в процессе нормотворческой деятельности, которая предполагает проведение профессиональной экспертизы содержания нормативных правовых актов [4, с. 58]: от качества принимаемых законопроектов, которые регламентируют общественную жизнь, во многом зависит успешное и эффективное функционирование большинства государственных институтов [5, с. 125].

Законотворческий процесс представляет из себя один из важнейших конституционно-правовых институтов большинства государств – членов Европейского союза. Поэтому вопросы проведения экспертной оценки законодательства становятся важнейшей частью зарубежного законотворческого процесса рассматриваемых государств. Предварительное изучение нормотворческой работы в отдельных государствах – членах Европейского союза говорит о том, что активизацию данного направления работы в Европе связывают с окончанием Второй мировой войны, а также с процессами разработки первых глобальных правозащитных актов, которые явились прорывом в международной правотворческой работе и послужили образцами для развития национальных законотворческих процессов и экспертизы нормативных правовых актов во многих странах [6, с. 216].

Изучение особенностей проведения экспертиз в рамках законотворческого процесса Французской Республики (далее – Франция) свидетельствует о том, что все законопроекты этого государства принимаются исключительно с экспертными заключениями, подготовленными на них Государственным советом Франции [7, с. 1085]. В составе Государственного совета Франции работает около трехсот известных французских юристов. В соответствии с законодательным актом о Национальной ассамблее Франции – The national assembly in the French institutions проекты законодательных актов, которые поступают для их рассмотрения от французского правительства или же членов ассамблеи, передаются на дальнейшую экспертизу в какой-либо из профильных парламентских комитетов¹.

Остальным парламентским комитетам также разрешено проводить работу, которая связана с подготовкой экспертного заключения на поступившие законопроекты, но исключительно в части, касающейся их компетенции и ведения. Завершив рассмотрение поступившего законопроекта, комитет, исполнявший поручение по проведению экспертной оценки, готовит отчет о проделанной работе, в котором отражает выявленные в процессе проведения экспертизы нарушения и вносит предложения по их устранению. В соответствии с законом о Национальной Ассамблее Франции проводить экспертизы в процессе законотворческой деятельности возможно в присутствии не только специальных экспертов, но и средств массовой информации (далее – СМИ), граждан и представителей и общественных объединений [8, с. 7], что не только свидетельствует о соблюдении принципа гласности при рассмотрении законопроектов, но и в том числе является определенным элементом общественной экспертной оценки.

Заслушав отчет комитета, собравшиеся переходят к общей дискуссии относительно текста законопроекта, после чего рассматривают статьи и поправки. Законопроекты, прошедшие подобную процедуру общего и постатейного обсуждения на основе сравнительных таблиц и дебатов, в дальнейшем обсуждаются на пленарных заседаниях. Не исключено и проведение дополнительных заседаний, в процессе которых выявляются дополнительные рекомендации, которые могут представить различные комитеты.

В Королевстве Испания (далее – Испания), являющемся унитарным государством по форме устройства, законодательная власть представлена двухпалатным парламентом, состоящим из Конгресса депутатов и Сената. В рамках законотворческого процесса рассматриваемого государства можно выделить три этапа: законодательная инициатива; рассмотрение; принятие и опубликование. В соответствии со ст. 87 Конституции Испании право законодательной инициативы принадлежит Правительству, Конгрессу депутатов и Сенату.

Прежде всего законопроект направляется на обсуждение в Президиум Конгресса депутатов, в ходе которого происходит принятие решения о начале законодательной процедуры или об ее отказе. В тех случаях, когда принимаются положительные решения (для этого он располагает 30 днями), начинается сбор необходимой документации: экономических справок, обоснований и т. д. Если после тридцатидневного периода ответа не последует, то это считается «положительным административным молчанием», после чего дается пятнадцать дней на внесение поправок. Затем законопроект направляется в комиссию по законодательству, назначаемую Президиумом Конгресса. Комиссия по законодательству обсуждает законодательные предложения, и по ним могут принять одно из трех решений: отклонить законопроект (законодательное предложение), а пленарное заседание Конгресса может либо согласиться и вернуть его инициатору, либо не согласиться и внести поправки в текст; внести поправки в отдельные положения; предложить альтернативный текст для обсуждения на пленарном заседании Конгресса, который в случае одобрения направляется в комиссию по законодательству с целью возможной доработки. После завершения предыдущего этапа законопроект поступает в Президиум Конгресса – выносится на постатейное рассмотрение пленарного заседания.

Председателем Конгресса «сообщается об этом председателю Сената, который после этого выносит законопроект на рассмотрение своей палаты. Затем Сенат в течение двух месяцев с момента получения текста может мотивированным посланием наложить вето или внести поправки в текст. В соответствии со ст. 91 Конституции Король Испании подписывает в пятнадцатидневный срок законы, принятые парламентом, и дает распоряжение об их немедленном обнародовании»1.

Закон вступает в силу через двадцать дней, если в законе не будет указан другой период, который называется Vacatio legis – технический юридический термин, обозначающий период между объявлением закона и его вступлением в силу. Данное понятие также существует в католическом каноническом праве. В этот момент законодательный процесс считается завершенным.

Следует отметить, что в 2016 году правительством Испании утверждена Инструкция для обеспечения участия общественности в процессе разработки нормативных документов через веб-порталы министерств (PRE/15 90/2016)2. На основании вышеуказанного документа на официальных сайтах органов исполнительной власти созданы специальные каналы для сбора мнения граждан, организаций и ассоциаций в двух моментах процесса подготовки законопроектов, проектов законодательных королевских указов и проектов приказов: перед разработкой проекта нормативного правового акта (предварительные консультации с общественностью); после подготовки законопроекта (слушания и обнародование информации). Кроме того, процесс участия общественности в разработке проектов нормативных правовых актов осуществляется в соответствии со ст. 133 Закона 39/2015 от 1 октября «Об общей административной процедуре государственных органов»3 и ст. 26 Закона 50/1997 от 27 ноября «О Правительстве»4.

Как правило, в Испании разработкой законопроектов в той или иной сфере занимается соответствующее профильное министерство, а при необходимости проводятся межве- домственные согласования (например, в случае, если после принятия нормативного правового акта потребуется выделение финансовых средств – с Министерством финансов). По завершении работы над законопроектом на министерском уровне он направляется в правительство, а затем – в Президиум Конгресса.

Необходимо подчеркнуть, что образовательные организации к проведению правовой экспертизы законопроектов в Испании не привлекаются [9, с. 129]. Отметим также, что в системе Министерства внутренних дел (далее – МВД) Испании отсутствуют научноисследовательские институты. Подготовкой разного рода заключений и экспертиз по проектам нормативных правовых актов занимаются профильные подразделения министерства по своим направлениям. В частности, данная работа возложена на группы юрисконсультов, имеющихся в аппарате министерства (например, в Главном техническом секретариате, подчиняющемся Секретариату МВД Испании) и структурных подразделениях министерства (например, в Главном управлении дорожного движения, главных комиссариатах Национальной полиции Испании и др.).

Юрисконсульты структурных подразделений МВД Испании в процессе рассмотрения законопроектов обращаются к сотрудникам (экспертам), работающим на практике и имеющим компетенции в вопросах, затрагиваемых проектом нормативного правового акта. С учетом их мнения юрисконсультами подразделений МВД Испании вносятся изменения в рассматриваемые проекты документов с учетом юридико-технических требований, которые по иерархии направляются в группы юрисконсультов аппарата Министерства для доработки и внесения в Правительство.

Далее рассмотрим особенности подготовки законопроектов и получения по ним отзывов и экспертных заключений в Финляндии. Согласно докладу ООН, Финляндия обогнала Норвегию и стала «самой счастливой страной на земле» [10]. Финляндия имеет унитарную форму государственного устройства, и потому в этой стране понятия «федеральный государственный орган» и «федеральный закон» в местном законодательстве отсутствуют. Основным органом, отвечающим за проведение юридической экспертизы законопроектов, является Национальный Совет по анализу регуляторного воздействия – Finnish Council of Regulatory Impact Analysis [11]. Это правительственный орган, ответственный за повышение качества подготовки законопроектов и, в частности, за оценку воздействия предложений правительства. Он также нацелен на развитие общего процесса разработки законопроектов, включая составление графиков и планирование правительственных предложений и законопроектов. Состоит из семи членов, пятеро из которых имеют профессорскую степень [12].

Как и в большинстве северных стран, в Финляндии законотворческий процесс достаточно комплексный. При подготовке законодательства, а также внесении изменений и дополнений в нормативно-правовые акты, как правило, создаются рабочие группы из числа заинтересованных организаций. Центральным принципом законопроектной деятельности является получение отзывов и экспертных заключений от разных заинтересованных органов власти, экспертов, организаций гражданского общества, предприятий и компаний. Это значит то, что научные правовые экспертизы – это лишь одна категория экспертиз. Научные правовые экспертизы могут предоставить университеты (обычно профессора какой-то определенной дисциплины), исследовательские институты. Данные научные заведения не являются структурными подразделениями госорганов.

Целью процедуры получения отзывов и экспертных заключений является обеспечение открытой и качественной подготовки законопроектов. Процедура направлена на получение различных позиций от заинтересованных лиц и организаций, связанных с темой подготовки законопроекта, последствиями и практическими аспектами исполнения зако- нопроекта. Кроме того, целью процедуры является повышение доверия к демократическому процессу и правовым положениям, а также содействие соблюдению норм права. Процедура получения отзывов и экспертных заключений от различных деятелей в большей степени способствует обеспечению исполнения гражданских и политических прав.

На практике в разработке законопроекта участвуют лица, являющиеся специалистами в области правоприменения будущего нормативно-правового документа [13, p. 135]. Например, осенью 2020 года была создана рабочая группа, которая подготовила изменения, подлежащие внесению в Уголовный закон Финляндии на основании директивы Евросоюза о мошенничестве с платежными средствами. Рабочая группа собиралась семь раз в течение осени. Группа состояла из представителей Хельсинкского университета, прокуратуры, полиции, МВД, Минюста, Ведомства финансового надзора, Союза адвокатов. В результате работы был опубликован меморандум рабочей группы, который содержал предлагаемые изменения и их обоснования. В дальнейшем различные заинтересованные ведомства, другие лица и организации могут давать экспертные заключения, которые будут учитываться при окончательном принятии изменений в закон.

В процессе проведенного исследования было установлено, что в большинстве случаев экспертное сопровождение зарубежной законодательной деятельности в отдельных государствах Европейского союза ложится на специальные правовые отделы, существующие, как правило, при представительных, законодательных органах или же при высших органах исполнительной власти. В первых случаях специальным органом выступают комитеты или комиссии, которые заняты исполнением этих функций как на временных, так и на постоянных основах. Во вторых случаях обязанности, связанные с проведением экспертных заключений и подготовкой законодательных актов, исполняют специальные правовые отделы, бюро, департаменты и др., которые зачастую имеют совещательный характер, но не обладают самостоятельным обособленным статусом. Законотворческая работа в отдельных государствах – членах Европейского союза в большинстве случаев отличается тщательной регламентацией и строгой формализацией. В значительной степени данное утверждение относится не только к проведению нормотворческих процедур, но и к формам законодательных актов. В том числе важно отметить, что экспертное сопровождение зарубежной законодательной деятельности является одной из самых творческих и трудоемких стадий нормотворческого процесса в большинстве государств – членов Европейского союза.

К сожалению, учитывая рамки настоящей статьи, автору удалось лишь фрагментарно обозначить проведение правовых экспертиз в рамках зарубежного законотворческого процесса в отдельных государствах – членах Европейского союза. Есть в этих странах как свои плюсы, так и минусы, но тот факт, что «за последние двадцать лет нового тысячелетия большинство из них занимали ведущие места в международных авторитетных рейтингах среди благополучных государств по качеству жизни и верховенству права, дает все основания утверждать, что во многом это обеспечивает последовательная конституционноправовая государственная политика, связанная с воплощением различных конституционных норм в жизнь общества» [14].

В заключение хотелось бы отметить, что экспертная деятельность всё больше начинает играть основную роль в законодательных процессах значительной части стран мира, в том числе и в отдельных государствах Европейского союза. Она способствует грамотному и четкому оформлению законодательных проектов; урегулированию их правовых основ; избежанию всевозможных коллизий не только на внутригосударственном, но и на международном уровне; соблюдению необходимых форм нормативных правовых актов; выдерживанию их структуры, содержания и др. Как показало проведенное исследование, госу- дарствами Европейского союза четко определена необходимость деятельности, связанной с проведением экспертных анализов законодательных проектов, что в достаточной степени подтверждается закрепленными в законодательстве большинства государств правовыми основами проведения различных видов экспертной деятельности.