Особенности регулирования исполнительных структур в сфере местного самоуправления (историко-правоохранительный аспект)

В советский период истории нашей страны система публично-властных отношений устанавливалась таким образом, что исполнительные структуры являлись коллегиальными органами. Это касалось и местных Советов народных депутатов. Однако в начале 1990-х гг. произошло коренное изменение принципа управления – коллегиальность исполнительной власти трансформировалась в единоначалие. Рассмотрим основные этапы развития этого процесса, начиная с актов, действовавших непосредственно перед 1991 г., имея в виду реализацию правоохранительной функции.

Так, в соответствии с последней советской Конституцией СССР 1977 г. [1] и соответственно Конституцией РСФСР 1978 г. [2] были утверждены в новой редакции Законы РСФСР «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР» и «О районном Совете народных депутатов РСФСР» [3]. В частности, в законе о районном Совете (ред. 1982 г.) указывается, что исполнительным и распорядительным органом районного Совета народных депутатов является избираемый (им из числа депутатов – авт.) исполнительный комитет в составе: председателя, первого заместителя, заместителей председателя, секретаря и от четырех до девяти членов исполнительного комитета. Чис- ленный состав исполнительного комитета районного Совета устанавливался районным Советом. Указывалось, что исполком руководит государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории Совета на основе решений избравшего его Совета и вышестоящих органов государственной власти и управления, он вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях Совета. Предписывалось также, что исполком созывает сессии Совета и обеспечивает их подготовку, организует предварительное обсуждение проектов решений Совета по важнейшим вопросам на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан; координирует работу постоянных комиссий Совета, привлекает их к подготовке вопросов, обсуждаемых на сессиях Совета и заседаниях исполнительного комитета, рассматривает внесенные комиссиями предложения; оказывает депутатам содействие в осуществлении их полномочий и т.д.

В соответствии с практикой функционирования местных Советов в каждом Совете (исключая небольшие поселковые и сельские Советы) образовывались депутатские комиссии по вопросам законности и охране общественного порядка (названия могли быть разными). И, как видно из вы- шеприведенных норм, исполком Совета координировал деятельность таких комиссий по реализации правоохранительной функции, что было очень важно, учитывая, что в структуру исполкома входил также и местный отдел внутренних дел (который, как и многие другие структурные подразделения исполкома имел двойное подчинение - местному Совету и вышестоящему ведомственному органу, что, безусловно, осложняло их деятельность, но мы на этом не акцентируем внимание). И, таким образом, исполком Совета держал под своим повседневным контролем все структуры, осуществлявшие правоохранительные функции.

Затем, в период «перестройки» (с середины 1980-х гг.) и особенно ближе к рубежу 1990 г. институт местного управления (самоуправления) стал существенно меняться. Так, в марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР высказался за повышение роли Советов как фундамента самоуправления народа. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [4], однако этим Законом местные Советы еще не были выведены из системы органов государственной власти и принцип коллегиальности для исполнительных органов здесь сохранялся. Позже, 6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» [5], где были очень подробно расписаны порядок формирования, структура, полномочия исполнительных органов, которые стали именоваться «администрациями».

В данном акте интерес представляют прежде всего ст. 29 и 30 закона. Здесь указывается, в частности, что органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете является местная администрация, которая осуществляет исполнительно-распорядительные функции. Местная администрация подотчетна соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Структура местной администрации, а также размер расходов на ее со- держание утверждаются соответствующим Советом.

И далее: деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации. Глава местной администрации избирается сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании. Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия. Глава местной администрации ответствен за осуществление полномочий, установленных законом для местной администрации, и не вправе решать вопросы, отнесенные к компетенции Совета. Однако в этом законе сохраняется непосредственная связь главы местной администрации с Советом в осуществлении повседневной деятельности , в том числе по осуществлению охранительной функции.

В частности, согласно п.ст. 31 Закона глава местной администрации «вносит в соответствии с законодательством в Совет предложения об образовании и составе комиссий: административной, наблюдательной, по борьбе с пьянством, по делам несовершеннолетних, по охране памятников истории и культуры и иных в сфере местного управления, осуществляет общее руководство их работой, определяет полномочия комиссий в случае, если они не установлены законодательством» [5].

Однако этот вариантом вряд ли можно считать оптимальным, поскольку глава администрации просто физически не в состоянии исполнять те функции, которые предусмотрены законы. Но все же формально, как мы отметили, сохраняется участие главы местной администрации в совместной деятельности с депутатскими комиссии в осуществлении правоохранительной функции. Между тем в дальнейшем ситуация стала меняться. В следующем законе о местном самоуправлении (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. [6]) указанных выше норм уже не было.

В литературе указывалось на расплывчатость многих положения этого закона. Так, В.И. Васильев отмечал, что страдает неточностью, неоднозначностью содержания ст. 6 закона, которая определяет предметы местного самоуправления вперемежку с его полномочиями, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления разных типов и уровней, ориентируясь главным образом на городское самоуправление [7, с. 16]. Такое положение дало основание для высказывания в литературе мнения о том, что сложилась парадоксальная ситуация: закон вроде бы вступил в силу, но его положения по-прежнему обсуждались на разных уровнях, выявляя несовпадение взглядов различных представителей властной вертикали на сам характер дискуссии» [8, с. 108]. А решение соответствующих вопросов (установление структуры органов местного самоуправления, соотношение властных полномочий представительных и исполнительных органов) федеральным законодателем было делегировано региональным законодателям и муниципальным нормот-ворцам.

В практике же складывались такие структуры местной власти, где единолично доминировали главы местных администраций (главы местного самоуправления). В новом и поныне действующем ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [9], на наш взгляд, сохранены два крупных недостатка в части регулирования исполнительных органов на местном уровне, которые имели место ранее.

Первый недостаток связан подчеркиванием принципа единоначалия в руководстве местной администрацией (ч. 1 ст. 37). Это не только не отражает исторических традиций принципа коллегиальности (как в эпоху монархии, так и в советский период), но и входит вразрез с принципом коллегиальности на федеральном уровне (как известно, Правительство России является коллегиальным органом). Второй недостаток связан с этой же статьей, и здесь имеется в виду, что принцип единоначалия является единственной сущностной характеристикой местной администрации.

Между тем следует напомнить, что сама ст. 37 рассматриваемого закона называется

«Местная администрация» и, судя по названию, должна быть посвящена местной администрации как органу местного самоуправления. Однако фактически из 11 частей этой статьи 9 частей регулируют не местную администрацию как орган местного самоуправления, а статус главы местной администрации как должностного лица. В результате нет ясности в том, каким образом различаются по своим полномочиям местная администрация как орган местного самоуправления и глава местной администрации как должностное лицо муниципального образования, если иметь в виду, что в соответствии с принципом единоначалия все решения подписываются персонально одним должностным лицом – главой местной администрации (либо по его делегированию, что не меняет сути вопроса).

Такое положение приводит к тому, что в литературе высказывается мнение о том, что и глава местной администрации, и сама администрация должны иметь собственные полномочия по решению вопросов местного значения [10, с. 73].

Далее, нужно иметь в виду, что в перечне обязательных органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.) значится местная администрация, но не значится глава местной администрации – и это при том, что именно персонально от главы местной администрации, а не от местной администрации как органа, зависит решение важнейших вопросов жизнедеятельности муниципального образования, в том числе в осуществлении правоохранительной функции. Кроме того, согласно действующему муниципальному закону, депутатские комиссии представительных органов муниципальных образований уже не связаны непосредственно с местной администрацией, а если еще учесть, что органы полиции (как и все другие силовые структуры) в настоящее время являются исключительно федеральными (включая 100% финансирование из федерального бюджета), то эффективность органов местного самоуправления в осуществлении правоохранительной функции остается на крайне низком уровне.

Так, депутатские комиссии по законности, административные комиссии, комис- сии по делам несовершеннолетних и соответствующие подразделения местных администраций муниципальных образований, связанные с обеспечением правопорядка и безопасности, функционируют сами по себе, без надлежащей координации; отсутствует и необходимая деловая связь органов местного самоуправления и органов полиции.

Как представляется, более оптимальным является вариант, когда местная администрация муниципального образования является коллегиальным исполнительным органом, принимающим наиболее важные решения для конкретного муниципального образования, а уже члены этого коллегиального органа будут решать вопросы в соответствии со своей компетенцией, в том числе глава местной администрации также будет иметь свои полномочия, которые, разумеется, должны быть больше, чем у других членов коллегиальных органов. Иначе говоря, речь идет о том, чтобы на муниципальном уровне местная администрация была бы местным коллегиальным «правительством», формат которого должен определяться уставом муниципального образования, что позволит повысить ответственность местной администрации за результаты своей деятельности, в том числе по осуществлению правоохранительной функции. В этом контексте представляется не оптимальным принятая в 2020 г. поправка в ст. 132 Конституции России, согласно которой правоохранительная функция исключена из компетенции местного самоуправления, поскольку реализация столь важной функции только федеральными структурами при указанном выше приоритете принципа единоначалия в системе местного самоуправления вряд ли может быть эффективной.