Особенности типологии образовательных организаций

Образование всегда являлось одной из приоритетных сфер правового регулирования, от уровня развития которого зависят не только достижения каждого отдельного человека, но и государства в целом. Принципы и положения государственной политики в области образования, обсуждаемые в острых дискуссиях, нашли отражение в принятом 29 декабря 2012 г. Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон «Об образо-вании»)1, предметом правового регулирования которого являются разнородные общественные отношения, возникающие в сфере образования.

По мнению законодателя, результатом действия принятого нормативного правового акта должен стать эффективный механизм динамичного развития системы отечественного образования [1, c. 3].

В процессе модернизации образования меняется нормативно-правовой и организационный статус образовательного учреждения. В Законе «Об образовании» понятие «образовательное учреждение» заменено понятием «образовательная организация». Как отмечают О. Г. При-кот и Н. В. Виноградов, это не автоматическая замена, это во многом изменение смыслов.

Учреждение создается учредителем для реализации собственных целей, и достижение целей иных участников образовательного процесса интересует учредителя постольку, поскольку это способствует достижению главной цели. Но успешное функционирование или развитие организации невозможно без согласования внешних целей (учредителя) с внутренними целями субъектов, ее составляющих. Поэтому, по мнению авторов, образовательная организация должна иметь определенное пространство свободы за пределами реализации государственного (муниципального) заказа. Такое пространство обеспечивается наличием соответствующих ресурсов – финансовых, материальных, кадровых, информационных, а также организационных и нормативно-правовых [5, c. 51]. Следовательно, это расширит их самостоятельность, выведет интересы организации и участников образовательного процесса за круг интересов учредителя.

Согласно изменениям в законодательстве в настоящее время образовательную деятельность могут осуществлять ряд субъектов: образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, а также индивидуальные предприниматели. Каждый из перечисленных субъектов имеет особый правовой статус, а их новая форма требует детального анализа.

Так, образовательная организация – некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии2 образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности. Образовательные организации являются юридическими лицами и имеют специальную правоспособность. Все они осуществляют основную деятельность, направленную на достижение образовательных целей. В соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях» допускается осуществление некоммерческими организациями предпринимательской деятельности, но только лишь в тех случаях, когда она соответствует целям организации3.

Организация, осуществляющая обучение, – юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности [4, c. 12]. Данные организации имеют отличный от образовательных организаций статус и направления деятельности. Обучение не является их профилирующим видом деятельности и осуществляется попутно с основными функциями и назначением юридического лица. Реализация программ обучения в таких организациях требует создания в их структуре специального подразделения, на которое возлагаются функции по реализации обучающих программ. Правовой статус образовательного подразделения регулируется на основании положения, разрабатываемого и утверждаемого организацией, осуществляющей обучение [3, c. 17].

Так, образовательные организации могут принимать участие в гражданском обороте путем совершения сделок с различными субъектами. Вопросы правового регулирования сделок определяются Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами «Об автономных учреждениях»4, «О некоммерческих организациях», а также рядом подзаконных нормативных правовых актов. Следовательно, в сфере образования наряду с образовательными отношениями возникают и гражданско-правовые. Законодатель, определяя специальный правовой статус образовательного учреждения как субъекта, осуществляющего в первую очередь образовательные услуги, не учитывает, что ядром отношений в сфере образования выступают именно педагогические (образовательные) правоотношения. В данном контексте важно понимать, что гражданско-правовые отношения, возникающие в сфере образования, вторичны [1, c. 31–32]. В то же время изменения в законодательстве подчеркивают возросшее значение гражданско-правовых отношений.

Подтверждением этому является тот факт, что к субъектам, осуществляющим образовательную деятельность, приравниваются индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность. Статья 32 Закона «Об образовании» дает общую регламентацию деятельности индивидуальных предпринимателей в сфере образования, которые могут осуществлять образовательную деятельность, оказывая платные образовательные услуги непосредственно или с привлечением других педагогических работников.

Физические лица, которые в соответствии с трудовым законодательством не допускаются к педагогической деятельности или отстраняются от работы, в соответствии с п. 3 ст. 32 Закона «Об образовании» не вправе осуществлять образовательную деятельность в качестве индивидуальных предпринимателей.

Для лиц, осуществляющих образовательную деятельность в качестве индивидуальных предпринимателей, до начала оказания платных образовательных услуг законом «Об образовании» предусмотрено обязательное предоставление следующей информации обучающемуся, родителям (законным представителям) несовершеннолетнего обучающегося: о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, об уровне своего профессионального образования, об общем стаже педагогической работы и о стаже занятия индивидуальной педагогической деятельностью.

Лиц, осуществляющих образовательную деятельность, можно разделить на типы. Так, в зависимости от учредителя они могут быть государственными, муниципальными, частными.

Частной образовательной организацией является образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций [4]. Примером такой образовательной организации в Омске является частное образовательное учреждение высшего образования «Омская юридическая академия».

Частное учреждение полностью или частично финансируется собственником его имущества и отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средства- ми. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам частного учреждения несет собственник его имущества [6, с. 5].

Государственной является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или одним из 85 ее субъектов. Примером таких организаций, расположенных в городе Омске, являются федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского»5 и бюджетное профессиональное образовательное учреждение Омской области «Омский педагогический колледж № 1»6.

Муниципальной является образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом, городским округом). В городе Омске к таким организациям, например, относятся бюджетное образовательное учреждение города Омска «Средняя общеобразовательная школа № 3», бюджетное дошкольное образовательное учреждение города Омска «Детский сад № 1» и др.7

В связи с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»8 появилась нормативно-правовая база для создания государственных (муниципальных) учреждений трех типов – казенные, бюджетные, автономные.

Различия между бюджетными, казенными и автономными учреждениями по некоторым характеристикам представлены в таблице 1.

Таблица 1

Сравнительная характеристика казенных, бюджетных и автономных учреждений по отдельным признакам

Признак	КУ	БУ	АУ
Финансирование за счет субсидий	«-»	«+»	«+»
Финансирование по смете	«+»	«-»	«-»

Продолжение таблицы 1

Признак	КУ	БУ	АУ
Возможность открытия и ведения счетов (лицевых счетов) в кредитной организации	«-»	«-»	«+»
Субсидиарная ответственность учредителя	«+»	«+» – по обязательствам, возникшим до 01.01.2011; «-» – по обязательствам, возникшим с 01.01.2011	«-»
Возможность распоряжения имуществом без согласия учредителя:
недвижимым имуществом, закрепленным собственником, приобретенным за счет выделенных собственником средств	«-»	«-»	«-»
недвижимым имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности	«-»	«-»	«+»
особо ценным движимым имуществом, закрепленным собственником, приобретенным за счет выделенных собственником средств	«-»	«-»	«-»
особо ценным движимым имуществом, приобретенным за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности	«-»	«+»	«+»
Получение (предоставление) кредитов (займов)	«-»	прямого запрета нет	«+»

Помимо деления образовательных организаций на государственные, муниципальные и частные, а также на казенные, бюджетные и автономные, как следует из п. 1 ст. 23 Закона «Об образовании», образовательные организации подразделяются на типы в соответствии с образовательными программами, реализация которых является основной целью их деятельности.

В соответствии с положениями Закона «Об образовании» образовательная программа – это комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий, а также форм аттестации в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов.

Законодатель устанавливает шесть типов образовательных организаций в соответствии с основными и дополнительными образовательными программами [2, c. 70].

Основные образовательные программы реализуют следующие типы образовательных ор- ганизаций: 1) дошкольная образовательная организация; 2) общеобразовательная организация; 3) профессиональная образовательная организация; 4) образовательная организация высшего образования.

В соответствии с п. 3 ст. 23 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в Российской Федерации устанавливаются следующие типы образовательных организаций, реализующих дополнительные образовательные программы: 1) организация дополнительного образования – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам; 2) организация дополнительного профессионального образования – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам.

Наименование образовательной организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму и тип образовательной организации.

Таким образом, модернизируя сферу образования, государство меняет саму образовательную систему, определив круг лиц, осуществляющих образовательную деятельность, их типологию, соответствующую особую правосубъектность (их юридические права и обязанности (компетенции). В первую очередь это вы- ражено в оказании образовательных услуг, и при этом их правосубъектность напрямую зависит от того, является ли образовательная деятельность деятельностью государственного, муниципального учреждения, частной организации или же это деятельность индивидуального предпринимателя.