Особенности землепользования государственных и муниципальных высших учебных заведений

Особенности земельного правоотношения государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования определены законодательством Российской Федерации.

Так, в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» высшим учебным заведением (далее – вуз) является образовательное учреждение, учрежденное и действующее на основании законодательства Российской Федерации об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования.

В Федеральном законе от 10.04.2000 № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» указывалось , что в начале 1998/99 учебного года в Российской Федерации функционировали 587 государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, в которых обучались более 3,3 миллиона человек.

Согласно статье 20 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) земельные участки предоставляются государственным и муниципальным вузам в постоянное (бессрочное) пользование. При этом право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у вузов до введения в действие ЗК РФ, сохраняется.

Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ определяет, что за государственным и му- ниципальным высшим учебным заведением закрепляются в бессрочное безвозмездное пользование выделенные ему в установленном порядке земельные участки (статья 27 указанного Федерального закона). Здесь следует отметить, что право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками подлежит оформлению вузам вне зависимости от вида права на расположенные на земельном участке объекты недвижимости (оперативное управление, аренда, безвозмездное пользование), а также вне зависимости от наличия или отсутствия каких-либо объектов недвижимости на земельном участке.

В соответствии со статьей 24 ЗК РФ вузам могут предоставляться земельные участки в безвозмездное срочное пользование на срок не более чем один год. Несмотря на то, что на праве безвозмездного срочного пользования земельные участки предоставляются вузам для временного использования (на период строительства, открытого складирования учебного оборудования, материалов и т. п.), указанный срок с учетом известной длительности оформления документов представляется необоснованно ограниченным законодателем.

Согласно пункту 4 статьи 27 Федерального закона от 22.08.1996 № 125-ФЗ высшее учебное заведение вправе выступать в качестве арендодателя имущества. Сдача в аренду государственным, муниципальным высшим учебным заведением закрепленных за ним земельных участков осуществляется без права выкупа с согласия уче- ного совета высшего учебного заведения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в регионе.

Понятие распоряжения земельными участками, закрепленными на праве постоянного (бессрочного) пользования, раскрыто в статье 270 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), определяющей, что лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка.

Вместе с тем в силу пункта 4 статьи 20 ЗК РФ юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

Таким образом, с момента введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации не подлежат применению правила статьи 270 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 27 Федерального закона от 22.08.1996 № 125-ФЗ в части права вуза выступать в качестве арендодателя закрепленных за ним на праве постоянного (бессрочного) пользования земельных участков.

Все ранее заключенные вузами договоры аренды земельных участков со дня введения в действие ЗК РФ подлежат прекращению согласно статье 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 07.08.2002 № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю» распоряжением Министерства имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России) от 02.09.2002 № 3070-р утверждены примерные формы решений о предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование.

Следует особо отметить, что после поэтапной передачи функций регистрирующе- го органа от комитетов по земельным ресурсам и землеустройству к учреждениям юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, оформленные вузам государственными актами о праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по форме, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 17.09.1991 № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей», подлежали обязательной государственной регистрации в указанных учреждениях юстиции. В городе Москве передача функций регистрирующего органа от Московского земельного комитета к Московскому городскому комитету по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в части государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками произведена с 14.12.1998.

В связи с этим все вузы, получившие в Московском земельном комитете (Моском-зем) государственные акты о праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками после 14.12.1998, должны были зарегистрировать указанные вещные права на земельные участки в учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Наиболее сложным представляется вопрос оформления вузам – правообладателям помещений в зданиях – условий ограниченного пользования земельным участком для осуществления прав на принадлежащие им помещения.

В городах в значительном числе случаев государственные учреждения расположены в таких зданиях, часть помещений которых находится в частной собственности иных лиц.

В соответствии с пунктом 3 статьи 36 ЗК РФ в случае, если в здании, находящемся на неделимом земельном участке, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности, а другим лицам – на праве хозяйственного ведения, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора. Государственные учреждения – правообладатели помещений в этом здании – обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие им помещения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 36 ЗК РФ в случае, если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими государственными учреждениями, этот земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения.

Вместе с тем закон ничего не говорит о порядке определения размера и границ такого земельного участка, его правовом режиме, в том числе способе использования, сроке действия права ограниченного пользования земельным участком.

Также следует отметить, что неурегулированными остались вопросы допустимости и порядка обременения одного участка правами ограниченного пользования разных организаций.

Статья 131 ГК РФ определяет, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции.

Согласно статье 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав на недвижимое имущество – это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

В статье 1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижи- мое имущество и сделок с ним» прямо говорится об описании и индивидуализации объекта недвижимого имущества, в том числе земельного участка, в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов недвижимого имущества.

Таким образом, по смыслу закона предполагается индивидуализация и такого земельного участка, права на который ограничиваются в силу закона (ст. 36 ЗК РФ) в пользу государственных учреждений.

Однако в настоящее время сохраняется неопределенность относительно допустимости и порядка установления условий ограниченного пользования земельным участком, возникающего у государственных учреждений непосредственно в силу закона, а также порядка государственной регистрации указанного права ограниченного пользования земельным участком.

Правила главы 17 ГК РФ, регулирующие отношения по поводу сервитута и предусматривающие в качестве оснований его возникновения соглашение сторон или судебное решение, по нашему мнению, не могут быть применены к отношениям по поводу ограниченного пользования земельным участком государственными учреждениями, возникающего непосредственно в силу закона.

Правила статьи 23 ЗК РФ, регулирующие отношения по поводу так называемого публичного сервитута, также не могут быть применены к отношениям по поводу ограниченного пользования земельным участком государственными учреждениями, поскольку публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным актом в интересах государства, местного самоуправления или местного населения.

В связи с изложенным возникает вопрос, в каком порядке возможны индивидуализация земельного участка, обремененного правом ограниченного пользования, и установление каких-либо иных условий ограниченного пользования государственным учреждением соответствующим земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие ему помещения?

Согласно статье 1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ограничения (обременения) – это наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества.

Статья 56 ЗК РФ содержит правило, согласно которому ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок.

Из указанных правовых норм усматривается возможность установления органом исполнительной власти, уполномоченным распоряжаться земельными участками, условий ограниченного пользования соответствующим земельным участком для осуществления прав государственных учреждений на принадлежащие им помещения в зданиях.

К таким условиям ограниченного пользования земельным участком, устанавливаемым органом исполнительной власти, по нашему мнению, можно отнести, в частности, площадь земельного участка, границы, определяемые планом участка, а также срок, в течение которого действует право ограниченного пользования земельным участком.

Срок действия права ограниченного пользования земельным участком должен устанавливаться в случае, когда за государственным учреждением помещения закреплены не на праве оперативного управления, а на праве аренды или безвозмездного пользования с указанием срока.

Документом, подтверждающим возникновение в силу закона права ограниченного пользования земельным участком, является свидетельство о государственной регистрации права оперативного управления государственного учреждения – вуза на закрепленные за ним помещения.

При таком положении можно говорить, что право ограниченного пользования индивидуально неопределенным земельным участком возникает у государственного учреждения, как правило, раньше установления ему органом исполнительной власти условий ограниченного пользования соответствующим индивидуально определенным земельным участком для осуществления прав на принадлежащие учреждению помещения в здании.

Согласно статье 7 ЗК РФ земельные участки используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории (земли поселений, земли транспорта, земли обороны, безопасности, земли лесного фонда и др.) и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В соответствие со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под разрешенным использованием земельных участков понимается использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты.

Возникшее в силу закона право ограниченного пользования земельным участком (ограничение права на земельный участок) формирует содержание разрешенного использования земельного участка, определяющего, в свою очередь, правовой режим участка.

Таким образом, применительно к земельному участку, обремененному в силу закона правом ограниченного пользования государственного учреждения, можно говорить о способе его использования.

Характер расположения помещений (по-луподземные, подземные) в здании, специальная правоспособность вуза как госу- дарственного учреждения, существующие градостроительные ограничения могут служить основанием для установления, в том числе следующих особых условий ограниченного пользования земельным участком: без права капитального строительства, проведения земляных работ; с правом парковки служебного автотранспорта, проведения погрузочных работ, размещения места для курения и т. п.

Устанавливаемые актом органа исполнительной власти условия ограниченного пользования земельным участком (площадь и границы участка, способ использования, особые условия ограниченного пользования, срок действия права ограниченного пользования) индивидуализируют обременяемый участок и определяют его правовой режим.

На практике (в территориальном подразделении Московского земельного комитета в Северном административном округе города Москвы) с учетом предусмотренного земельным законодательством порядка оформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком производится издание акта органа исполнительной власти об установлении государственному учреждению условий ограниченного пользования земельным участком.

В преамбуле акта органа исполнительной власти указывается, что условия ограниченного пользования земельным участком устанавливаются правообладателю в соответствии с пунктом 4 статьи 36 ЗК РФ на основании документа, подтверждающего наличие права оперативного управления помещениями, и в связи с возникновением на основании закона у государственного учреждения права ограниченного пользования земельным участком для осуществления прав на закрепленные за ним помещения по конкретному адресу.

В основной части акта органа исполнительной власти указываются устанавливаемые государственному учреждению условия ограниченного пользования земельным участком, в том числе площадь и границы участка согласно прилагаемому плану, способ использования участка, особые условия ограниченного пользования, срок действия права ограниченного пользования земельным участком.

Одновременно Москомземом как органом, ответственным за проведение кадастровых работ, выдается план земельного участка, обремененного правом ограниченного пользования государственного учреждения, и заключается соглашение об условиях ограниченного пользования государственным учреждением соответствующим земельным участком. Указанные документы должны являться достаточными основаниями для государственной регистрации права ограниченного пользования государственным учреждением соответствующим земельным участком в учреждении юстиции.

Предлагаемый порядок позволит исключить неопределенность в вопросе о наличии у государственных учреждений прав ограниченного пользования индивидуально определенным земельным участком, возникших на основании закона и зарегистрированных в учреждении юстиции.

Вместе с тем следует обратить внимание на то, что право ограниченного пользования вузом земельным участком для осуществления прав на закрепленные за ним помещения по правовой природе схоже с частным сервитутом, который согласно статье 274 ГК РФ может устанавливаться для обеспечения таких нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Таким образом, право ограниченного пользования вузом земельным участком для осуществления прав на закрепленные за ним помещения, возникшее непосредственно в силу закона, может не оформляться в смысле установления условий такого ограниченного пользования и государственной регистрации права ограниченного пользования в случаях, когда осуществление прав вуза на закрепленные за ним помещения возможно без установления условий ограниченного пользования земельным участком.

В качестве примера можно рассмотреть случай из практики подразделения Московского земельного комитета в Север- ном административном округе города Москвы.

В территориальное подразделение Мос-комзема обратился Санкт-Петербургский государственный университет кино и телевидения по вопросу оформления документов на право пользования земельным участком по адресу: Ленинградский проспект владение 47, строение 5, занимаемого 3-х этажным зданием, для цели капитального ремонта и реконструкции помещений с надстройкой.

При этом два этажа здания были закреплены Минимуществом России за университетом на праве оперативного управления, а один этаж передан в хозяйственное ведение государственному унитарному предприятию кинематографического профиля.

Согласно статье 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается на основании документов, удостоверяющих права юридических лиц на земельные участки.

Согласно статье 36 ЗК РФ в случае, если в здании, находящемся на неделимом земельном участке, помещения принадлежат одному лицу на праве хозяйственного ведения, это лицо имеет право на приобретение этого земельного участка в аренду. Государственные учреждения – правообладатели помещений в этом же здании – обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие им помещения.

При таком положении университету право на земельный участок в традиционном его понимании (право постоянного (бессрочного) пользования, а не право ограниченного пользования) документально оформить не представляется возможным. В этом наглядно проявляется недостаточная проработанность и несогласованность норм Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации.

По результатам анализа законодательства и представленных документов заявителю было сообщено, что Санкт-Петербургский государственный университет кино и телевидения с момента государственной регистрации права оперативного управле- ния на закрепленные помещения приобрело непосредственно возникшее в силу закона (ст. 36 ЗК РФ) право ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие ему помещения, включающее право на проведение капитального ремонта и реконструкцию помещений.

Следующей проблемой, требующей своего разрешения, представляется определение условий пользования земельным участком, на котором находится здание (помещения в нем), находящееся на праве оперативного управления у государственного учреждения, в случае передачи Минимуществом России (его территориальным органом) здания или помещений, закрепленных за вузом, в аренду коммерческой организации.

В соответствии со статьей 652 ГК РФ по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.

Указанная норма закона ничего не говорит о порядке определения размера и границ такого земельного участка, его правового режима, в том числе способа использования, сроке действия права пользования земельным участком.

Также остались неурегулированными вопросы допустимости и порядка обременения одного участка правами пользования разных организаций – арендаторов помещений в здании, закрепленном на праве оперативного управления за государственным учреждением.

Согласно пункту 4 статьи 20 ЗК РФ государственные учреждения, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

Кроме того, в силу статьи 20 ЗК РФ коммерческим организациям (кроме федеральных казенных предприятий) земельные участки не могут принадлежать на праве постоянного (бессрочного) пользования.

При таком положении, по нашему мнению, в порядке статьи 652 ГК РФ арендатору здания или помещения, закрепленного за государственным учреждением, одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передается такое право на соответствующую часть земельного участка, которое отлично от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

В рассматриваемом случае арендодатель и арендатор, на наш взгляд, также вправе определить условия пользования земельным участком, необходимым для использования здания или помещений, арендуемых у вуза, в том числе площадь и границы земельного участка, способ использования, особые условия пользования, срок действия права пользования.

При этом определение условий пользования земельным участком не является передачей указанного участка, поскольку право пользования возникло у арендатора непосредственно в силу прямого указания закона. Речь идет только об индивидуализации и установлении условий пользования земельным участком, в отношении которого возникает право пользования у арендатора помещений в здании вуза.

Нередко вузы сталкиваются с проблемой прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или его частью в случае необходимости его использования для иных государственных нужд.

Согласно статье 45 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком прекращается при отказе землепользователя от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены статьей 53 ЗК РФ. В соответствии с этой статьей при отказе лица от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком распоряжение таким земельным участком осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления.

Таким образом, вузу надлежит письмен- но обратиться к уполномоченному на распоряжение земельными участками исполнительному органу государственной власти или органу местного самоуправления с заявлением об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или его частью с приложением плана земельного участка. Решение уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, определяющее дальнейшую юридическую судьбу земельного участка и фиксирующее прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является основанием для государственной регистрации прекращения права вуза на земельный участок или его часть.

При этом отказ от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или его части должен исходить от самого правообладателя (вуза), а не от регионального или федерального органа управления образованием.

В заключение необходимо отметить, что согласно Правилам распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.08.2002 № 576, в случае отказа вузов от права постоянного (бессрочного) пользования незастроенными земельными участками уполномоченные на распоряжение земельными участками органы уведомляют о таких случаях Министерство имущественных отношений Российской Федерации (его территориальные органы) – в отношении земельных участков, которые были предоставлены вузу, созданному органами государственной власти Российской Федерации; уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации – в отношении земельных участков, которые были предоставлены вузу, созданному органами государственной власти субъектов Российской Федерации.