Особо охраняемые заповедники России: анализ изменения законодательства об особо охраняемых природных территориях в период 1991-2024 гг.

В условиях нарастающих глобальных экологических вызовов особую актуальность приобретает исследование изменений законодательства в сфере охраны природных территорий. После распада Советского Союза Российская Федерация встала на путь формирования собственной нормативно-правовой базы в области охраны окружающей среды, что потребовало существенной трансформации существовавших нормативных актов и создания новых механизмов защиты природных ресурсов. Режим особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) необходим для защиты природных комплексов и объектов в целях сохранения биоразнообразия [1, с. 370], имеющих особое природоохранное значение, которые образуют природно-заповедный фонд Российской Федерации (далее – РФ) и находятся под особой охраной государства.

Актуальность исследования обусловлена необходимостью понимания исторических закономерностей развития природоохранного законодательства для прогнозирования его дальнейшего совершенствования и повышения эффективности охраны природных территорий в России.

В Русском государстве уже с XVI века выделение таких территорий, как особо охраняемые, диктовалось военными соображениями. Объявление особого режима использования и охраны природных ресурсов на отдельных территориях получило в России название «заповедовать» (заповедный – неприкосновенный, запретный). Устанавливался заповедный характер оборонительных лесных засек («засека» – заграждение из деревьев, поваленных вершинами в сторону противника). Строго запрещалась вырубка деревьев в «засечной черте». Объявление территории или природных объектов заповедными – означало установление ограничения или полного запрета их использования.

В первом государственном заповеднике Российской империи – Баргузинском соболином заповеднике (узаконен официально 11.01.1917 по новому стилю) решением генерал-губернатора в мае 1916 г. была запрещена любая охота.

Обзор литературы

Вопросы управления ООПТ, как правило, решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных такими учеными: А.П. Алехиным, Г.В. Атамчуком, Д.Н. Бахрахом, В.Г. Игнатовым, А.А. Кармолиц-ким, Л.Л. Поповым, Б.В. Россинским, Ю.Н. Ста-риловым и др.

Управление и контроль в области организации и функционирования ООПТ более подробно изучали: М.М. Бринчук, М.Л. Крейндлин, Н.Ф. Реймерс, В.Б. Степаницкий, А.С. Шестаков, Ф.Р. Штильмарк и другие.

Проблемы ООПТ рассматривались в диссертационных исследованиях: Н.Б. Лагуткиной (2006 г.); Л.П. Дехтеревой (2002 г.); С.С. Черну-шенко (1999 г.).

Результаты исследования

Обращаясь к истории становления ООПТ в России, проанализируем законодательство об ООПТ, выделим его сильные и слабые стороны.

Начиная с 1980 года, согласно Закону СССР 1980 года «Об охране и использовании животного мира», охрана животного мира в целях заповедования обеспечивалась путем создания заповедников, заказников и выделения других особо охраняемых территорий (далее – ООТ)1; впервые появилось понятие особо охраняемых территорий заповедников, заказников, а также была предусмотрена ответственность за нарушение законодательства. С 1983 г., в соответствии с Законом СССР «Об охране и использовании животного мира», все виды дикой флоры и фауны, находящиеся под угрозой вымирания и внесенные в Красную книгу СССР (учреждена в 1974 году), перешли в категорию особо охраняемых [2, с. 60]. Для восстановления их численности и сохранения генофонда дополнительно стали создаваться заповедники и заказники.

Далее в Типовом положении о государственных заповедниках 1981 г. появилось определение государственных заповедников (образуются с целью сохранения в естественном состоянии типичных или уникальных территорий (природных комплексов), на территории которых устанавливался режим государственных заповедников (заповедный режим)2. Был также определен режим охраны таких территорий. На основании Типового положения издавались индивидуальные Положения для каждого заповедника. В качестве одной из основных задач выступает обеспечение охраны территории заповедника и соблюдение заповедного режима.

19 декабря 1991 года принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среде», раздел IX которого посвящен особо охраняемым природным территориям и объектам, которые образуют природно-заповедный фонд РФ под особой охраной государства (утратил силу в 2002 г.). Природа и ее богатства являются национальным достоянием России. Согласно Закону особой охране подлежат государственные природные заповедники, в том числе биосферные, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные, отнесенные к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, они образуют природно-заповедный фонд России. Появляется понятие «государственный природный заповедник».

Государственными природными заповедниками объявляются изъятые навсегда из хозяйственного использования особо охраняемые законом природные комплексы (земля, недра, воды, растительный и животный мир), имеющие природоохранное значение как эталоны естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растений и животных3.

Учреждения (заповедники и другие ООПТ), на территории которых имеются растения и животные, относящиеся к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, обязаны принимать меры по охране и воспроизводству этих видов растений и животных.

Согласно Положению о государственных природных заповедниках в Российской Федерации 1991 г. заповедники являются природоохранными учреждениями федерального значения и осуществляют охрану природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия. Запрещается любая деятельность на территории заповедника, противоречащая режиму особой охраны его территории.

Режим охраны территории заповедника обеспечивался специальной государственной инспекцией. Государственные инспектора по охране заповедников и национальных парков входили в штат заповедника и имели право: задерживать лиц, нарушивших режим заповедника на его территории и его охранной зоны и доставлять этих нарушителей в правоохранительные органы. Режим охраны государственных заповедников согласно Положения 1962 г., в Положении 1991 г. прописан как режим особой охраны территории государственных природных заповедников1. Государственный природный заповедник учреждался постановлением Правительства Российской Федерации, государственное управление в области организации и функционирования заповедников осуществлялось специально уполномоченным на то федеральным органом Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

В 1992 году издается Указ Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации», в рамках которого Правительству РФ поставлена задача: разработка и осуществление мер по совершенствованию управления ООПТ федерального значения, обеспечению надежной охраны государственных природных заповедников и национальных природных парков, строгому соблюдению режима, установленного для ООПТ2.

В 1995 году принят Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» № 33-ФЗ (далее – Закон), который в настоящее время является основополагающим правовым актом, определяющим понятие и статус особо охраняемых природных территорий.

Этим Законом установлен режим особой охраны ООПТ федерального значения: запрещается любая деятельность, противоречащая задачам ООПТ и режиму особой охраны этих территорий, установленному в положении о конкретном заповеднике. В этом же Законе дано определение ООПТ, чего не было ранее.

Особо охраняемые природные территории – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Иными словами, ООПТ – это территориальная форма охраны природы. В Законе также указано, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния3.

В данном Законе уже нет слов, что «особой охране подлежат … под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания», а есть слова «объекты растительного и животного мира … для которых установлен режим особой охраны» (эти понятия были раскрыты уже в Федеральном законе «О животном мире» 1995 го-да)4.

В соответствии с Федеральным законом «О животном мире» 1995 года «на территориях заповедников, национальных парков и на других ООПТ охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 го-да»5.

В 2002 году был издан Федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ 2002 г., который определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сохранение биологического разнообразия и природных ресурсов.

В нем (ст. 58) установлено, что природные объекты, имеющие особое природоохранное значение, находятся под особой охраной и для их охраны устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются ООПТ – они образуют природно-заповедный фонд6. Порядок создания и функционирования ООПТ регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

В соответствии со статьей 60 Федерального закона «Об охране окружающей среды» «порядок охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, порядок ведения Красной книги РФ определяется законодательством в области охраны окружающей среды»1.

С 2004 года в Законе № 33-ФЗ 1995 года (ст. 22) определено, что биологические заказники предназначены для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, но ничего не сказано о тех заповедниках, которые были специально созданы для сохранения редких видов, занесённых в Красную книгу РФ, не определён и порядок их охраны.

В декабре 2013 года в Закон № 33-ФЗ (в статью 2) внесено дополнение – при принятии решений о создании ООПТ учитываются значение соответствующих территорий для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания. Однако по состоянию на 2025 год в этом Законе нет понятия об особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесённым в Красную книгу РФ и находящихся на территории заповедников.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации Правительство РФ в 2008 году утвердило Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее – Минприроды России) и установило: Минприроды России осуществляет государственное управление в области организации функционирования ООПТ федерального значения. Ослабление особого правового режима использования земельных участков заповедников и национальных парков было допущено Минприроды России в 2011-2022 гг., благодаря реализации Концепции развития системы ООПТ федерального значения до 2020 года (2011 г.) [2, с. 60]. Реализация Концепции требовала изменения законодательства РФ для «более чёткого нормативного обеспечени-я»2, и с 2011 года в Федеральный закон № 33-ФЗ внесены поправки и дополнения в редакции 31 федерального закона.

В целях обеспечения «развития познавательного туризма» в заповедниках Законом № 33-ФЗ (п. 2-5 ст.10) уже с 2011 года «допускается размещение» на заповедной территории объектов капитального строительства, земельные участки, предназначенные для данного вида деятельности, предоставляются гражданам, юридическим лицам в аренду3. С декабря 2022 года эти пункты 2-5 статьи 10 утратили силу, но все, что построено и отдано в аренду до этой даты, сохраняется и используется. Это является первым фактором ослабления особого правового режима.

Вторым фактором ослабления особого правового режима является то, что в 2014 году в Законе № 33-ФЗ (в ст. 33 и 34) слова «государственные инспектора по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков» заменены словами «государственные инспектора в области охраны окружающей среды». И, соответственно, в статье 34 не установлены права для государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, необходимые для выполнения служебных обязанностей при осуществлении охраны природных территорий в целях сохранения биоразнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов. Они пользуются правами, установленными статьей 34 Закона № 33-ФЗ только при осуществлении государственного контроля4.

Охрана ООПТ федерального значения в Законе № 33-ФЗ с 2014 года подменяется государственном надзором в области охраны и использования ООПТ и возникла ключевая проблема с правовыми основами и практикой правоприменения при осуществлении охраны ООПТ федерального значения.

Однако в 2021 году из статьи 34 Закона № 33-ФЗ исключены права государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, необходимые для выполнения служебных обязанностей по осуществлению государственного контроля в области охраны и использования ООПТ.

В связи с вступлением в силу с 1 июля 2021 года изменений в статьях 33 и 34 Закона № 33-ФЗ сложилось следующая ситуация: раздел IX называется «Организация охраны ООПТ», но в статьях 33 и 34 этого раздела речь идёт только о контроле (надзоре) и правах должностных лиц федеральных государственных бюджетных учреждений (ФГБУ, учреждение) под управлением которых находятся федеральные ООПТ (директор, заместители директора), осуществляющих контроль (надзор) в области охраны и использования ООПТ1.

Охрана территорий – непрерывная оперативная деятельность, требующая круглосуточного нахождения государственных инспекторов на территории заповедника, патрулирование территории в соответствии государственным заданием, определяющим протяженность маршрутов пешего патрулирования, на автомототранспорте и водном транспорте, принятие мер в зависимости от оперативной обстановки, действий нарушителей режима особой охраны территории заповедника. Показателем объема работы учреждений по охране природных территорий в соответствии с государственным заданием является протяженность маршрутов патрулирования.

Государственный контроль (надзор) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий – деятельность, определённая сроками проведения каждого мероприятия и периодичностью от одного года и более. Показателем объема работы по контролю (надзору) является количество контрольно-надзорных меро-приятий2.

Таким образом, на данный момент происходит подмена понятий. Охрана ООПТ не может быть равна государственному контролю (надзору) в области охраны и использования ООПТ. Такие изменения в законодательстве [3, с. 4] являются третьим фактором ослабления особого правового режима.

В индивидуальном Положении о каждом заповеднике (утверждается приказом Минприроды России) закреплено, что «осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов» является главной задачей заповедника. В разделе III «Режим особой охраны территории заповедника» установлено, что «на территории заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному настоящим Положением», в том числе: охота, рыболовство, нахождение с огнестрельным оружием и орудиями добычи (вылова) водных биоресурсов и т.д., но об охране заповедника – специальной государственной инспекции в области охраны окружающей среды и её правах не сказано ни слова.

В соответствии с Уставом ФГБУ в структуру учреждения включена специальная государственная инспекция в области охраны окружающей среды, работники которой входят в штат учреждения и осуществляют охрану природных комплексов и объектов на территории заповедника, национального парка и заказника в установленном законом порядке3. В настоящее время Федеральным законом № 33-ФЗ этот порядок охраны территории заповедников не установлен и, следовательно, у охраны федеральных ООПТ нет прав на это.

Охраняемые территории (или заповедные зоны) создаются для сохранения биоразнообразия [4, с. 5], обеспечивают среду обитания и защиту от охоты видов дикой фауны, находящихся под угрозой вымирания.

Охрана всех видов, внесенных в Красную книгу Российской Федерации, на особо охраняемых природных территориях федерального значения является одним из наиболее действенных методов сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов. Для многих из них до 2021 года режим особой охраны территории заповедников являлся ключевой мерой их сохранения; при этом многие особо охраняемые территории с 1983 г. были созданы специально для сохранения редких, на- ходящихся под угрозой исчезновения, видов. По состоянию на декабрь 2024 года число заповедников, национальных парков и заказников в России составляет 244 ООПТ федерального значения.

Согласно данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации за три года (2019 – 2021 гг.) за незаконную добычу и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесённым в Красную книгу Российской Федерации, по статье 2581 УК РФ осуждено всего 849 лиц. Это всего 1–2 человека в среднем за год задержаны охраной на каждой особо охраняемой территории за браконьерство, и такая статистика не показывает истинную картину по особой охране уникальных природных территорий, так как у охраны в соответствии с Законом № 33-ФЗ нет прав для задержания нарушителей заповедного режима.

Таким образом, есть серьезные основания для подготовки законопроекта о внесении изменений и дополнений в Федеральной закон № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в разделе IX «Организация охраны ООПТ». В настоящее время – «Организация охраны ООПТ» – это только название раздела, а в статьях раздела речь идёт только о контроле (надзоре). Необходимо дополнить этот раздел статьей «Организация охраны ООПТ федерального значения», в которой необходимо установить, что охрану ООПТ осуществляет специальная государственная инспекция в области охраны окружающей среды, работники которой входят в штат ФГБУ, и перечислить все права государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, необходимые для выполнения служебных обязанностей при осуществлении охраны ООПТ.

Понятие «особо охраняемые природные территории федерального значения», на которых установлен режим особой охраны с 2021 года остается не раскрытым, так как порядок охраны этих территорий – охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, принадлежащих к видам занесённых Красную книгу Российской Федерации, не определен Федеральным законом № 33-ФЗ.

В результате проведенного исследования действующих нормативных правовых актов были выявлены следующие проблемные вопросы в правовом регулировании ООПТ: во-первых, недостаточная определенность правового режима территорий; во-вторых, формальный подход к охране природных территорий. В связи с чем необходимо скорректировать действующую нормативно-правовую базу в указанной сфере, а именно: четко определить характер, содержание и объем ограничений и запретов для ООПТ; установить приоритет природоохранных функций над рекреационным использованием территорий, а также взять за основу элементы зарубежной практики.

Реализация предложенных мер позволит создать более эффективную систему охраны природных территорий, соответствующую современным экологическим вызовам и международным стандартам. При этом рекреационное использование территорий должно быть полностью согласовано с требованиями надлежащей охраны и восстановления природных ресурсов.

Таким образом, совершенствование законодательства должно идти по пути усиления природоохранных функций и создания действенных механизмов контроля за использованием особо охраняемых природных территорий.