Особые правовые режимы в интерпретации региональных правительств Восточной Сибири во время пандемии короновируса COVID-19

События 2020 г. продемонстрировали уязвимость современной цивилизации перед лицом опасных биолого-социальных явлений. Инфекционное заболевание COVID-19 оказало глобальное воздействие на жизнедеятельность всего мирового сообщества. Продолжительный инкубационный период, в течение которого носитель распространяет вирус, высокая контагиозность, бессимптомное протекание у определенной части пораженных, значительные темпы мутаций и возможность повторного инфицирования — это далеко не полное описание крайне опасных свойств коронавируса COVID-19.

Динамика распространения и масштабы поражения населения оказали шоковое воздействие на экономику большинства развитых стран всего мирового сообщества. В первоначальный период борьбы с инфекцией оказались бездейственны высокие технологии, развитые экономики и достижения медицинской науки.

Однако практически с первых дней противостояния COVID-19 вирусологи всего мира заявляли, что одним из эффективнейших инструментов борьбы с опасными инфекционными заболеваниями является введение режимных ограничений в социальной и экономической сферах, позволяющих снизить динамику распространения заболевания и, как следствие, получить временные резервы для разработки медикаментов и вакцин.

По оптимистическим оценкам отечественных исследователей последующие события показали, что особые правовые режимы дали возможность сгладить эпидемиологическую кривую и не допустить острого пика заражений, который мог оказаться непосильным для действующей системы здравоохранения [1, с. 7].

Мировая юридическая практика показала все многообразие различных правовых ограничений, направленных на локализацию очагов поражения, пресечение контактов населения с потенциально инфицированными гражданами и, как следствие, на миними- зацию ущерба от поражения COVID-19. В связи с этим можно выделить несколько направлений, нашедших отражение в особых правовых режимах, вводимых за рубежом.

Международная изоляция территории государства от контактов с гражданами иных стран как первоочередная ограничительная мера реализовывалась большинством стран мира и выражалась в запрете пересечения границ на любом типе транспорта. В ряде государств, в зависимости от категории претендентов, въезд разрешался при условии обязательного двухнедельного карантина в специально оборудованных учреждениях. Установление запрета на перемещение внутри страны, как одна из эффективных ограничительных мер, нашла свое наиболее яркое воплощение в ряде регионов и городов Китайской Народной Республики.

Введение ограничения на перемещение в определенных временных промежутках в виде комендантского часа реализовали во Франции по распоряжению президента Эмманюэля Макрона «О дополнительных ограничениях в связи с пандемией коронавируса».

В ряде европейских государств была практически полностью прекращена деятельности предприятий и производств. В частности, указ правительства Италии от 11 марта 2020 г. приостановил коммерческую деятельность на всей территории страны.

Одним из наиболее значимых для всей мировой общественности стало решение правительства Японии об отмене летних олимпийских игр в Токио. При этом следует отметить, что запрет на проведение спортивных состязаний, массовых мероприятий, собраний и митингов, как ограничительная мера применялся большинством стран.

Введение норм социального дистанцирования вплоть до самоизоляции граждан являлось наиболее радикальной ограничительной мерой и применялось на территории стран, население которых по ряду причин оказалось наиболее уязвимым к возбудителям COVID-19. В частности, драматический сценарий распространения инфекции в ряде регионов Испании вынудил правительство этой страны реализовать именно этот тип социального ограничения.

В зависимости от складывавшейся обстановки, введение тех или иных режимных ограничений оказывало определенное влияние на распространение COVID-19. Снижалась динамика и масштабы поражения населения. Однако оборотной стороной ограничений оказалась стагнация в мировой экономической сфере и повышенное социальное напряжение, выражающееся в массовых беспорядках и недоверии к властным структурам.

На сегодняшний день, по оценкам иностранных экспертов, экономические потери, вследствие введения особых правовых режимов, привели к снижению размеров валового внутреннего продукта в таких развитых странах, как Италия, Франция и Великобритании на 11 %. При этом, по ближайшим прогнозам, в случае ухудшения эпидемиологической ситуации, ВВП стран Западной Европы может снизиться еще на 14 % [2].

В такой неблагоприятной экономической ситуации население стран Старого света продемонстрировало самые масштабные социальные протесты. Несанкционированные протестные акции в течении 2020 г. были организованы в Нидерландах (5 мая в Гааге), в Италии (22 октября в Неаполе), в Германии (19 апреля в Берлине).

Очевидно, что события прошедшего года являются ключевыми для переосмысления проделанной работы и определения стратегии и возможных перспективных направлений в ликвидации последствий таких опасных биолого-социальных явлений, как коронавирус COVID-19. Не вызывает сомнений и потребность в выработке соответствующих юридических норм, позволяющих существенно минимизировать либо полностью исключать экономические и социальные противоречия, неизбежно возникающие при введении особых правовых режимов [3, с. 58].

В этом отношении интересен путь, апробированный Россией — федеративным государством, занимающим первое место по территории и девятое по количеству народонаселения. В отличие от большинства мировых держав, правительство нашей страны пошло по иному пути, предоставив определенную свободу в применении режимных ограничений каждому отдельно взятому субъекту федерации. Однако введение различных мер принуждения населения к режимным ограничениям не всегда коррелировало с федеральным законодательством, в некоторых случаях носило противоречивый характер и не давало желаемого эффекта.

Цель настоящего исследования заключается в сравнительной оценке эффективности и целесообразности нормативно-правового регулирования при организации особых правовых режимов на отдельных территориях Российской Федерации в 2020 г. Данная проблематика уже рассматривалась современными исследователями [4]. Однако, по мнению отечественных правоведов, она требует дальнейшей разработки [5, с. 4].

Объектом исследования является законотворческая деятельность на уровне отдельных субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования жизнедеятельности населения в особых условиях.

Для сравнительного анализа использовался опыт Иркутской области, Забайкальского края и Республики Бурятия. Территориальные границы исследования обусловливались относительной схожестью климатических условий, экономическим потенциалом, плотностью народонаселения и его этническим составом.

Практически идентичные социально-экономические условия проживания граждан в данных регионах [6] позволяют провести критическую оценку ситуации, сложившейся на протяжении 2020 г. в результате распространения коронавируса COVID-19 и дают возможность с высокой степенью объективности выявить положительный и отрицательный опыт применения особых правовых норм местными администрациями.

Хронологически исследуемому периоду предшествовали федеральные законодательные акты и ряд подзаконных правовых актов, имеющих нормативный характер, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации. Так, 16 марта 2020 г. вступило в действие распоряжение Правительства Российской Федерации № 635р «О временном ограничении въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и временном приостановлении оформления и выдачи виз и приглашений». 25 марта 2020 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней», в соответствии с которым на всей территории страны объявлялись нерабочими дни с 30 марта по 3 апреля. 27 марта 2020 г. в связи с распоряжением Правительства Российской Федерации № 763-р «О временном ограничении движения через автомобильные, железнодорожные, пешеходные, речные и смешанные пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также через сухопутный участок российско-белорусской государственной границы», были приняты ограничительные меры на пограничных пунктах пропуска, направленное на минимизацию рисков экспорта вируса из-за рубежа.

• 1 апреля 2020 г. были обнародованы Федеральный закон № 99-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и Федеральный закон № 100-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статьи 31 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», предусматривающие введение на всей территории страны административной ответственности за действия, представляющие опасность для окружающих в период осуществления ограничительных мероприятий, и уголовной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических правил, повлёкших массовое заболевание людей.

• 2 апреля 2020 г. был издан Указ Президента Российской Федерации от № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)». В соответствии с данным указом были объявлены нерабочими дни с 4 по 30 апреля. При этом на глав субъектов федерации возлагались обязанности по определению границ, в которых следовало реализовать комплекс ограничительных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Указ предусматривал приостановление на определенных главами субъектов территориях деятельности отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности и установление особого порядка передвижения лиц и транспортных средств. Данный подзаконный правовой акт не только позволил существенно ограничить динамику распространения вируса и исключить инфицирование граждан при выполнении обязанностей по месту работы и учебы, но и делегировал главам субъектов ряд полномочий по введению режимных ограничений.

Вступивший в силу 11 мая 2020 г. Указ Президента Российской Федерации от № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарноэпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» продлил полномочия высших должностных лиц в субъектах Российской Федерации и определил основные направления в стратегии борьбы с проявлениями коронавирусной инфекции.

Таким образом, федеральное правительство определило стратегию избирательных ограничений, которые вводились в отдельно взятых субъектах в зависимости от эпидемиологической ситуации. При этом вся полнота ответственности за своевременное проведение тех или иных режимных мероприятий возлагалась на высших должностных лиц данных субъектов.

В Забайкальском крае решение о введении ограничительных мер было принято губернатором А. М. Осиповым 8 апреля 2020 г. В соответствии с постановлением губер- натора Забайкальского края № 30 «О введении режима повышенной готовности на территории Забайкальского края и комплексе ограничительных и иных мероприятий по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)», на территории региона с 00 часов 00 минут 19 марта 2020 г. вводился режим повышенной готовности, в соответствии с которым к проведению ограничительных мероприятий привлекались силы и средства территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Забайкальского края.

Общее руководство ограничительными мероприятиями по предотвращению угрозы распространения на территории Забайкальского края коронавирусной инфекции вменялось исполняющему обязанности заместителя председателя Правительства Забайкальского края. Исполнительным органам государственной власти Забайкальского края указывалось обеспечивать организацию проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Органам государственной власти, и органам местного самоуправления рекомендовалось: максимально сократить проведение деловых мероприятий, приостановить личный прием граждан, организовать мероприятия по усилению режима текущей дезинфекции в местах массового скопления людей.

Постановление утверждало «Комплекс ограничительных и иных мероприятий по предотвращению угрозы распространения коронавирусной инфекции». Предлагаемые к исполнению ограничительные мероприятия касались в первую очередь граждан в возрасте старше 60 лет, а также граждан, имеющих ряд хронических заболеваний. Данная категория жителей края должна была соблюдать режим полной самоизоляции по месту проживания либо в иных помещениях, в том числе в жилых и садовых домах.

Иным категориям граждан разрешалось покидать свое место проживания в строго определенных случаях, при этом они обязывались соблюдать дистанцию не менее 1,5 метра. На территории Забайкальского края было запрещено проведение культурных, спортивных, физкультурных, зрелищных и иных массовых мероприятий с числом участников более 50 человек. Розничная продажа алкогольной продукции ограничивалась и запрещалась с 18 часов 00 минут до 09 часов 00 минут. До 1 июня 2020 г. приостанавливался прием и размещение граждан в пансионатах, домах отдыха, санаторнокурортных организациях, санаторно-оздоровительных детских лагерях круглогодичного действия.

Приостанавливалась деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей в сфере общественного питания. Образовательные организации обязывались реализовывать образовательные программы с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий.

Гражданам, прибывающим в регион из других местностей, рекомендовалось незамедлительно сообщать о месте и датах пребывания, а также свои адреса проживания и контактные данные. Данная категория граждан обязывалась обеспечивать свою самоизоляцию на дому на срок 14 календарных дней со дня возвращения.

Был установлен особый порядок передвижения на территории Забайкальского края транспортных средств по межмуниципальным и муниципальным маршрутам. Дол- жностные лица, обеспечивающие данные вид перевозки пассажиров, обязывались контролировать эксплуатацию транспортных средств при условии их загрузки не более 50 %.

В результате реализации предложенных губернатором Забайкальского края ограничительных мероприятий в течение 2020 г. из 1 млн 597 тыс. 50 человек, проживающих в регионе, было выявлено 27 тыс. 239 инфицированных, из которых было госпитализировано 1 тыс. 609 и впоследствии скончались 386 чел. Усредненные показатели относительно общего количества проживающего в крае населения составили 2,57 %, 0,15 % и 0,03 % соответственно.

В Иркутской области решение о введении особого правого режима было принято 18 марта 2020 г. Указом губернатора Иркутской области № 59 « О введении режима функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

В соответствии с этим указом на территории региона с 20.00 часов 18 марта 2020 г. вводился режим функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы. Руководителем мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций назначался председатель Правительства Иркутской области. Данным указом были утверждены «Методические рекомендации по режиму труда исполнительных органов государственной власти Иркутской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих деятельность на территории Иркутской области».

В соответствии с требованиями указа переносились театрально-зрелищные, культурно-просветительские, зрелищно-развлекательные, спортивные и другие массовые мероприятия, ограничивался выезд организованных групп обучающихся за пределы Иркутской области. Гражданам, проживающим на территории области, рекомендовалось воздержаться от поездок за пределы региона, посещения массовых мероприятий и предприятий общественного питания. Всем прибывшим из стран, где были зарегистрированы случаи заболевания коронавирусной инфекцией, предписывалось обеспечить самоизоляцию на дому на срок 14 дней со дня возвращения.

Работодателям, осуществляющим деятельность на территории Иркутской области, рекомендовалось провести мероприятия, направленные на выявление работников с признаками инфекционного заболевания. В случае получения информации о заболевании сотрудника коронавирусной инфекцией работодатели обязывались проводить мероприятия по дезинфекции помещений, где находился инфицированный работник.

Проводить мероприятия с участием иностранных граждан разрешалось только по поручению временно исполняющего обязанности Губернатора Иркутской области И. А. Кобзева. Отменялись все командировки за пределы территории Российской Федерации, за исключением командировок, носящих неотложный характер и организованных во исполнение поручений Президента и Правительства Российской Федерации.

Реализация в течение 2020 г. ограничительных мер, введенных указом исполняющего обязанности губернатора Иркутской области, привела к тому, что из 2 млн 391 тыс. 200 человек, проживающих в регионе, удалось выявить 40 тыс. 519 инфицированных, из которых было госпитализировано 2 тыс. 683 и впоследствии скончались 1 тыс. 220 человек. Усредненные показатели относительно общего количества проживающего в крае населения составили 1,69 %, 0,11 % и 0,05 % соответственно.

В Бурятии ограничительные мероприятия стали проводиться с 13 марта 2020 г. в соответствии с Указом главы Республики Бурятия № 37 «О дополнительных мерах по защите населения и территории Республики Бурятия от чрезвычайной ситуации, связанной с возникновением и распространением инфекции, вызванной новым типом коронавируса (2019-nCoV)».

В соответствии с этим указом граждане, посещавшие территории, где были зарегистрированы случаи инфекции, обязывались сообщать о своем возвращении в Российскую Федерацию, месте, датах пребывания и соблюдать постановления главных государственных санитарных врачей о нахождении в режиме изоляции на дому. Работодатели данной категории граждан должным были оказывать им содействие в обеспечении соблюдения режима самоизоляции на дому.

Исполнительным органам государственной власти Республики Бурятия, главам муниципальных районов и городских округов в Республике Бурятия предписывалось ограничивать проведение массовых мероприятий с международным участием и обеспечивать контроль подведомственных учреждений по усилению дезинфекционного режима.

Данные ограничительные мероприятия позволили минимизировать количество пораженных COVID-19 в Бурятии до 25 тыс. 724 человек из 985 тыс. 431 человек, проживающих на территории республики. При этом скончалось 591 чел. Относительно общего количества проживающего в регионе населения показатели составили 2,6 %, инфицированных и 0,05 % скончавшихся.

Таким образом, во всех трех рассмотренных нами субъектах Российской Федерации решениями их глав, оформленными в виде подзаконных нормативно-правовых актов, обязательных к исполнению на территории регионов, в течение марта и апреля 2020 г. были введены режимы функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, предусматривающие непрерывный сбор и обработку данных, информирование населения о приемах и способах защиты и принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций.

В числе ограничительных мер применялись обязательные 14-дневные карантинные мероприятия в специально оборудованных учреждениях для лиц, прибывавших из стран со сложной эпидемической обстановкой. Была практически полностью прекращена деятельности целого ряда предприятий и производств. Ограничивалось проведение спортивных состязаний, массовых мероприятий, собраний и митингов. Для граждан определенной возрастной группы вводился режим самоизоляции. В общественных местах предусматривались условия для соблюдения социального дистанцирования. Образовательный организации были переведены на дистанционные формы обучения.

Последовательная реализация вышеуказанных мер и контроль за их выполнением и позволили руководству Иркутской области минимизировать последствия распростра- нения инфекции и снизить количество инфицированных граждан относительно среднероссийских показателей на 0,41 %.

Данное обстоятельство свидетельствует о высокой степени координации органов местного самоуправления при реализации требований Указа № 59 губернатора Иркутской области. В то же время по количеству летальных исходов заболевания COVID-19 статистические показатели в Иркутской области превысили средние по стране на 0,02 %.

Забайкальский край и Республика Бурятия превысили среднестатистические показатели по инфицированным гражданам на 0,47 % и 0,5 % соответственно, что свидетельствует о недостаточном контроле за реализацией предписанных к исполнению ограничительных мероприятий по противодействию распространению коронавирусной инфекции. При этом в целом биолого-социальная обстановка, сложившаяся на территории Восточной Сибири в течение 2020 г., свидетельствует о достаточно высоком уровне мониторинга эпидемиологической ситуации и своевременности введения ограничительных мероприятий, предусмотренных особыми правовыми режимами повышенной готовности для территориальных подсистем РСЧС во всех трех субъектах Российской Федерации, рассмотренными в нашем исследовании.