От идеи к норме: влияние правотворчества на качество закона

Право выполняет множество функций, которые делают его необходимым элементом цивилизованного существования, оно гарантирует основные свободы (жизнь, собственность, честь, достоинство) и обеспечивает механизмы их защиты. Правотворчество является ключевым механизмом формирования права, от эффективности которого зависят стабильность правовой системы, качество законодательства и уровень правовой культуры общества. В условиях динамичного развития общественных отношений, цифровизации, глобализации традиционные подходы к правотворчеству требуют переосмысления.

Актуальность статьи обусловлена проблемами качества законодательства, его усложнением, увеличением количества нормативных актов, наличием в них противоречий, которые затрудняют их восприятие и применение.

Статья вносит вклад в развитие теории права, систематизирует подходы к пониманию правотворчества, разграничивая его с правообразованием, кроме того, анализируется роль правосознания, морально-нравственных и когнитивных факторов в нормотворческой деятельности. При написании статьи использовались следующие методы: анализ, системный, диалектический, специальноюридический. Метод анализа применялся для выявления особенностей правотворчества, выявления проблемных аспектов и причин их формирования. Системный метод позволил обобщить теоретический материал, сформировать подход к формированию правовых норм, изучить особенности нормотворческой техники. Диалектический метод позволил проследить эволюцию понимания правотворчества от классических подходов до современных, где формируются новые социальные явления, требующие правовой регламентации, что требует новых предложений от доктрины. Специально-юридический метод позволил провести анализ правовых актов с целью выявления тенденций правотворчества в части динамики понятийно-терминологического аппарата.

Концептуальные подходы к содержанию правотворчества

Правотворчество представляет собой сложный и многогранный процесс, выходящий за рамки простого правообразования. Оно включает в себя не только разработку и принятие нормативных актов, но и их последующее совершенствование, отмену, а также учет социальных, экономических и политических факторов, влияющих на формирование правовой системы. В отличие от стихийного правообра-зования, правотворчество предполагает целенаправленную деятельность специальных субъектов, обладающих соответствующими полномочиями, и основывается на правовом мониторинге, прогнозировании и глубоком анализе общественных потребностей.

Число правовых актов, принимаемых Государственной Думой РФ, начиная с 2021 года растет: в 2021 году – 505, 2022 – 653, в 2023 – 694. Исключение составляет 2024 год – 564 [6; 7; 10]. Указанный рост с 2021 по 2023 гг. может быть объяснен рядом причин. Во-первых, социально-экономическими, к числу которых могут быть отнесены санкции, пандемия, мобилизация. Эти и многие другие условия определяли потребность в новом регламентировании общественных отношений. Во-вторых, причинами увеличения числа законов могут быть политические решения, связанные с конституционными поправками 2020 года. Они послужили источником для дальнейшей законодательной конкретизации. И, в-третьих, представляется, что международные обстоятельства также повлияли на динамику принимаемых Государственной Думой РФ законов. В частности, тому послужили условия выхода России из ряда международных организаций, денонсация из международных актов, что повлияло на принятие внутренних актов в замещение надгосударственных. А динамика 2024 года обусловлена как стабилизацией законодательного процесса, так и необходимостью проведения избирательного цикла выборов. Причины и условия появления новых правовых актов также определяются и в результате исследования правотворчества и правообразования.

В научной литературе понятие правотворчества часто определяется как выражение государственной воли. С. С. Алексеев рассматривает правотворчество как процесс юридического оформления государственной воли, подчеркивая роль социальных детерминант, таких как экономические условия, правовая активность граждан и морально-нравственные нормы [1; 2]. Однако его позиция подвергается критике со стороны ряда ученых, в частности А. В. Мицкевича, который отрицает возможность существования государственной воли вне текста закона и указывает на первичность индивидуального и коллективного правосознания [18].

Государственная воля реализуется через систему представлений и ценностей, заложенных в правовом сознании законодателя. По мнению Ю. А. Тихомирова, именно правовое сознание выступает динамичным аспектом правотворчества [23]. Оно включает в себя не только профессиональные знания, но и морально-этические принципы, ценностные ориентиры и когнитивные особенности восприятия правовой действительности, которые влияют и на качество создаваемых норм права [23]. В российской правовой системе эта проблема стоит особенно остро, поскольку сохранение национальной идентичности и культурных традиций требует внимания к аксиологическим аспектам нормотворчества.

Понятие правотворчества охватывает деятельность специальных субъектов, оно шире и содержательнее, чем правообразование. Юридическая доктрина рассматривает правотворчество как многоуровневый процесс, включающий правовой мониторинг (организационно-подготовительная стадия), юридическое прогнозирование (прогностическая стадия), нормотворческая деятельность [21, с. 38]. В то же время правообразование включает в себя: проведение социологических исследований относительно потребностей населения в правовом регулировании отношений, закрепление полученных результатов и «придание им качества» норм права [1, с. 5–6]. Совокупность указанных особенностей показывает их методологическую основу, что позволит обеспечить системность, научную обоснованность и практическую эффективность.

В юридической доктрине выделяют факторы, способные оказать влияние на содержание правотворчества. С. С. Алексеев предложил выделять социальные факторы формирования права, среди них: воля народа, «юридическое оформление государственной воли», «придание государственной воле качества права» [2, с. 129–136; 18, с. 26]. В качестве непосредственных факторов их возникновения отмечались «требования экономического базиса», правовая активность граждан и общественных объединений, «нормы коммунистической нравственности», а также влияние «промежуточных звеньев» [2, с. 129–136]. При этом С. С. Алексеев писал, что правосознание выступает как «юридическое оформление государственной воли». Однако А. В. Мицкевич считал, что правосознание относится к характеристике правовой личности, оно складывается сначала индивидуально, затем коллективно («общественное мнение классов»), в результате чего оно не может соотноситься с подготовкой нормативноправовых актов [18]. Кроме того, ученый не согласен с другим тезисом С. С. Алексеева: придание государственной воле качества закона. В качестве аргумента своей позиции А. В. Мицкевич указывает, что право формируется одновременно с государственной волей, которая в последующем принимает форму закона; соответственно, государственная воля не может существовать без текста зако- на, без него есть «проект государственной воли» [18, с. 26–27]. Считаем, что позиция А. В. Мицкевича неоднозначна, так как правосознание присуще всем субъектам правовой системы, оно вступает в активную фазу в момент когнитивно-эмоциональной оценки личностью правовой действительности. Законодатель в роли специального субъекта правотворчества обладает высоким уровнем правосознания, с помощью которого формирует юридическую конструкцию норм права. Согласно концепции С. С. Алексеева, «юридическое оформление» представляет собой государственную волю, основанную на правовых ценностях, через которые реализуются полномочия. Обыденное сознание для этой задачи не подходит, поэтому следует рассматривать правосознание в механизме осуществления государственной власти, тем самым С. С. Алексеев хотел подчеркнуть высокий уровень профессионализма специальных субъектов государственной власти при формировании права. Ю. И. Литвинова обращает внимание на влияние правовой культуры, ее уровня на качество правотворчества, в частности законодательной деятельности, что проявляется как в содержании принимаемых актов, так и в реализации норм права, соблюдении прав и свобод граждан. Развитие правовой культуры находится во взаимосвязи с правосознанием, поскольку именно индивидуальное правосознание граждан, проявляющееся в их поведении и отношении к праву, составляет фундамент общей правовой культуры общества [15, c. 20].

Правотворчество затрагивает непосредственную работу законодателя, а правообразо-вание связано с оформлением подготовительной стадии правотворчества. Отметим, что на стадиях правотворчества активно проявляется правовое сознание нормотворцев, где профессиональные знания синтезируются с морально-нравственными ценностями и идеалами, волевыми установками, формируя качественно новую нормативную реальность. К примеру, Ю. А. Тихомиров отмечает, что юридическому мышлению свойственны «психофизиологические» и «интеллектуальные импульсы», а также стимулы и иные детерминанты поведения личности [22, с. 26].

• В.    Ю. Туранин оценивает культуру законотворчества как элемент общей правовой культуры, включающей систему ценностей и идей субъекта законотворчества, где важная

роль отводится логико-языковой грамотности [25, с. 418]. Отмеченные ученым особенности когнитивной оценки окружающей реальности показывают влияние личностной стороны субъекта права, без которой сложно представить оценочную деятельность законодателя, в результате следует выработать наиболее оптимальный, справедливый, законный механизм обеспечения правового статуса граждан.

• С.    С. Алексеев отмечал, что юридическое «оформление» воли государства заключается в переводе отношений, существующих в обществе, в «юридические принципы» [1, с. 7]. Кроме того, ученый обращал внимание на отдельные принципы правотворчества, среди которых – научность, практичность, оперативность, «максимальный учет» [1, с. 8]. То есть презюмируется соответствующее сопровождение доктриной процесса правотворчества, ее положения должны соответствовать уровню развития общества и государства.

Правотворчество выступает проявлением управленческих функций государства, в него входят издание норм права и их последующее редактирование, отмена [1, с. 8]. По мнению С. С. Алексеева, правотворчество должно динамично развиваться через совершенствование правовых актов, что обусловлено необходимостью реагирования на ключевые факторы, такие как трансформация отношений в обществе, геополитическая обстановка, технологическое развитие, соблюдение законности и правопорядка. Это позволяет прийти к выводу о том, что развитие затруднительно без доктрины, которая создает возможности для формирования юридических конструкций и их внедрения в тексты правовых актов. Действительно, архаичная юридическая терминология, устаревшие правовые конструкции, раскрывающие особенности правовых явлений, усложняют понимание текста правовых актов, что может привести к рискам нарушения прав и свобод личности. На наш взгляд, видится перспективным пересмотр базовых доктринальных положений относительно правоотношений, правового регулирования, законодательной техники и др. В. Д. Перевалов отмечал, что скорость развития общественных отношений, внедрение новейших технологий приводят к ситуации, когда только «современные доктринальные юридические знания» позволят модернизировать процесс правотворчества и правоприменения [17, с. 119].

Динамика общественного развития требует постоянной адаптации теоретических конструкций к новым социальным реалиям. Подобной позиции придерживаются и иные ученые-правоведы. Так, Б. М. Кедров отмечает, что теоретические понятия следует подвергать постоянному мониторингу и расширять их уровень познания, «развитие и движение» доктрины способно привести к «точному результату правотворчества» [12]. А. В. Сури-лов обращает внимание на то обстоятельство, что «правовое понятие должно воспроизводить объект в движении» [19, с. 39]. Именно поэтому не стоит пренебрегать попытками пересмотра правовых категорий на когнитивном уровне восприятия, не требующем однозначного принятия. К примеру, правовая субъектность представляет собой не статичный статус, а динамичную категорию в связи с тем, что его содержание напрямую зависит от роли, выполняемой личностью, а также особенностей восприятия окружающей действительности человеком. В частности, А. М. Васильев обозначает правовые категории не как обобщение с помощью формально-логических приемов, а как диалектический анализ материала, в процессе которого выясняются особенности, характерные черты изучаемых правовых явлений [3, с. 82]. В. В. Кожевников отмечает, что правовые категории призваны обогащать и развивать доктринальные знания о юридическом явлении [13].

С. С. Алексеев писал о том, что мораль способна оказывать существенное влияние не только на правотворчество, но и на стадии правоприменения, она прослеживается в соблюдении нравственных ценностей и принципов [2, с. 74–74]. Кроме того, в доктрине встречается позиция, согласно которой в процессе правотворчества следует рассматривать морально-нравственные основы и особенности познавательной деятельности самих специальных субъектов, которые зависят от их правосознания. Так, в работе А. Нашиц отмечается, что познавательная часть процесса правотворчества сопровождается аксиологической, а также волевой составляющей, что способствует комплексной оценке социальной активности граждан, уровню правовой культуры, которые позволяют создать рабочую правовую норму. Оценка ценностей, по мнению А. Нашиц, позволяет углубить знания в части предмета правового регулирования, вы- боре технико-юридических средств, которые будут использоваться [16, с. 86].

С. С. Алексеев отмечал, что в процессе правообразования следует внимательно относиться к воле народа, запросам общества, создавая действенный правовой акт [1]. При оценке социальных факторов формирования права отражается уровень правосознания специальных субъектов законодательной деятельности, чем он выше, тем больше запросов социума будет удовлетворено в целях обеспечения законности и правопорядка, что возможно только при соблюдении юридической техники. Целостное и гармоничное развитие личности есть цель права [4, с. 40–41].

Проблемы правотворчества в свете анализа законодательства

Ю. И. Литвинова выявляет ряд проблем современного правотворчества, которые связаны с наличием абстрактности и низкой эффективностью законов [15]. Данные негативные факторы правотворчества могут быть устранены путем обращения к другим отраслям знаний, что позволит расширить кругозор законодателя, выявить реальные проблемы в обществе и устранить их [15, c. 19]. Подобной позиции придерживаются также Ю. Д. Казан-чев, В. Е. Чиркин, которые придерживаются комплексного подхода к оценке правотворчества, позволяющего обеспечить единство во взаимодействии содержания правовых актов и общественных отношений [11; 27].

Проблема правотворчества видится в некорректном использовании терминологии, дефиниций в текстах, что ведет к несогласованности и нарушению единства понимания, сложности правоприменения. В условиях развития новых общественных отношений недостаточный уровень развития нормотворческой техники становится существенным препятствием для создания гармоничной и внутреннесогласованной системы законодательства.

Юридическая терминология нуждается в комплексном междисциплинарном исследовании. Прежде всего видится необходимость создания терминологической базы, унификации понятийного аппарата. Синонимичные понятия необходимо разграничивать, определяя основные признаки, например, «договор» и «сделка», либо «контракт». Также представляется перспективным разграничение терминов по родовым и видовым, межотраслевым, отраслевым и специальным признакам. При всем этом необходимо выделение методоло- гических ошибок, связанных с подменой понятий либо несоответствием термина его содержанию.

Далее лингвистический уровень должен обеспечивать семантическую ясность, отсутствие двусмысленности. Подобное часто касается административного, либо уголовного права, когда требуется уточнение категорий насилия, вреда, ущерба и других. А также необходима синтаксическая строгость, предполагающая исключение сложноподчиненных предложений, затрудняющих понимание правовых норм.

По мнению В. Ю. Туранина, отсутствие четко проработанного словесного аппарата (терминологии) в законопроекте создает риски «неопределенности и размытости формулируемых правовых норм, служит предпосылкой их коррупциогенности» [26, с. 783], в связи с чем необходим четкий алгоритм создания понятийного аппарата [26]. Эффективный терминологический аппарат законопроекта следует обеспечивать за счет количественных и качественных методов системного анализа [24].

Кроме того, техника оформления правовых актов предусматривает соблюдение следующих принципов. Дефинитивная связность предполагает соблюдение однозначного содержания термина в разных правовых актах. Кроме того, грамматическое единообразие необходимо обеспечивать во всем тексте. Конечно, казуистичность либо разрыв в содержании понятий представляют собой структурные ошибки, которые нередко встречаются.

Понятийно-терминологический аппарат составляет концептуальную основу любого правового акта и требует комплексного решения на методологическом, лингвистическом и технических уровнях. Приведем позицию Н. А. Власенко, который считает, что дефинитивные нормы в правовом регулировании очень значимы, так как они задают вектор правотворчеству в целом и реализации юридических норм [5, с. 123]. Дефинитивные нормы, входя в общую часть нормативноправовых актов, позволяют соориентировать субъектов в понимании текста, однако не все дефиниции составлены должным образом.

В настоящее время в правовых текстах выявляются системные недочеты в использовании терминологии, проявляющиеся в подмене терминов и понятий (например, использование «участников» вместо «субъектов пра- ва»), конструировании дефиниций через простое перечисление конкретных случаев без выявления существенных признаков явления, а в некоторых случаях - в полном отсутствии определений ключевых понятий. Характерным примером этих проблем служит определение «субъекта права», которое в различных нормативных правовых актах либо подменяется термином «участники», либо сводится к механическому перечислению возможных участников правоотношений, либо вообще отсутствует, что создает серьезные трудности в правоприменительной практике.

Решение указанных проблем требует комплексного подхода, включающего разработку единых терминологических стандартов, создание эффективных механизмов экспертной оценки проектов нормативных актов, внедрение современных лингвистических технологий в нормотворческий процесс, а также постоянный мониторинг правоприменительной практики на предмет выявления терминологических противоречий и неясностей. Только системная работа по совершенствованию юридической техники может обеспечить создание качественного, внутренне согласованного законодательства, отвечающего современным потребностям правового регулирования [8; 9, с. 107; 14; 20, с. 25].

В качестве примера рассмотрим дефиницию «субъект права» в Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-I «Об инвестиционной деятельности в РСФСР». Так, в ст. 2 содержится легальное определение субъектов инвестиционной деятельности, под которыми понимаются «инвесторы, заказчики, исполнители работ, пользователи объектов инвестиционной деятельности, а также поставщики, юридические лица (банковские, страховые и посреднические организации, инвестиционные биржи) и другие участники инвестиционного процесса». Представленная формулировка нормы демонстрирует существенные недостатки юридической техники, что проявляется в следующих аспектах: отсутствует определение родовых признаков субъектов инвестиционной деятельности; не указаны видовые характеристики отдельных категорий участников; перечисление без описания функциональных особенностей и признаков, по которым возможно дальнейшее формирование статуса субъекта. Формулировка «другие участники инвестиционного процесса» создает неоправданно широкий круг возмож- ных субъектов. Кроме того, в п. 2 ст. 2 законодатель еще раз дает определение субъектов инвестиционной деятельности только в диспозитивном значении: «Субъектами инвестиционной деятельности могут быть физические и юридические лица, в том числе иностранные, а также государства и международные организации». Не совсем понятно, для чего приводится данное уточнение, п. 2 повторяет смысл п. 1, что является проявлением избыточности. Неясно соотношение между «субъектами инвестиционной деятельности» (п. 1 ст. 2) и «субъектами, которые могут быть участниками инвестиционной деятельности» (п. 2 ст. 2).

Вывод. Обновление терминологического аппарата позволяет не только отражать изменяющиеся социальные отношения, но и ми- нимизировать терминологические коллизии, повышать точность правовых предписаний и обеспечивать их единообразное понимание всеми участниками правоотношений. При этом важно подчеркнуть, что терминологическая модернизация должна осуществляться с учетом принципов системности и преемственности правового регулирования, чтобы не нарушать сложившуюся систему юридических понятий и не создавать дополнительных сложностей в правоприменительной практике. В этой связи особую актуальность приобретает разработка научно обоснованных подходов к терминологическому обновлению нормативных правовых актов, которые бы сочетали в себе как необходимость отражения новых социальных реалий, так и сохранение стабильности правового регулирования.