Отдельные проблемы международно-правового регулирования арктического туризма

Арктика, развитие которой на сегодняшний день является важным направлением деятельности, и не только для нашей страны — прекрасный, суровый и очень богатый край. Как известно, в Арктике можно обнаружить практически любой вид природных ресурсов, и добыча полезных ископаемых может вскоре пойти здесь небывалыми темпами. Комплексное социально-экономическое развитие арктических территорий, на сегодняшний день, является одним из приоритетных направлений деятельности Российской Федерации. Как известно, в Арктике можно обнаружить практически любой вид природных ресурсов, горных пород, минералов, залежей нефти и газа. По всем основным видам полезных ископаемых прогнозные ресурсы ее недр значительно превышают запасы других территорий. Причем этих ресурсов в Арктической зоне России больше, чем в любом другом государстве. Грамотно расставленные приоритеты развития активной многофункциональной деятельности в регионе помогут эффективно использовать весь объем преференций, которые на современном этапе готова предоставить нам Арктика. Арктическая зона как туристический объект набирает все большую популярность, а, значит, нуждается в детальной правовой регламентации.

Правительство Российской Федерации достаточно давно осознало необходимость закрепления за Арктикой статуса особой зоны, обращения особого внимания её развитию, в том числе, создания законодательной базы. Однако на данный момент не существует конкретного единого законодательного акта, который бы регулировал отношения в сфере Арктического туризма, что значительно усложняет реализацию государственной политики в отношении туристической деятельности в Арктической зоне России.

Основным законом в сфере туризма в Российской Федерации (далее – РФ) является Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об 2

основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 132-ФЗ)1. Данный нормативный акт устанавливает права и обязанности туристов и туроператоров. Федеральный закон № 132-ФЗ определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий. Данный Федеральный закон № 132-ФЗ, разумеется, охватывает большой спектр сфер и направлений в обеспечении туристской деятельности, однако в их числе отсутствует направление Арктического туризма.

Законодателем определены такие понятия, как туризм, тур, туристская путевка и другие. В качестве туристской деятельности рассматривается туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий.

Предусмотрено, что реализация туристских услуг осуществляется на основании договора, который заключается в письменной форме и должен соответствовать законодательству РФ, в том числе законодательству в области защиты прав потребителей. Определены существенные условия подобного договора и установлены правила обеспечения безопасности туризма.

Кроме того, в Федеральном законе № 132-ФЗ дается понятие туризма, но не содержится понятия «полярный туризм». Таким образом, к туристическим поездкам в полярные регионы применяются общие положения, не учитывающие специфику региона.

Стратегия развития Арктической зоны РФ2 и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденная Президентом РФ (далее – Стратегия) предусматривает развитие

Арктического туризма и расширение экологически безопасных видов туристской деятельности в Арктике.

Указанная Стратегия определяются основные механизмы, способы и средства достижения поставленных целей и обозначенных приоритетов устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации, обеспечения национальной безопасности государства в целом. Стратегия направлена на реализацию суверенитета и национальных интересов России в Арктике и способствует решению основных задач государственной политики в регионе. В качестве приоритетных направлений развития Арктической зоны Стратегией предусматривается совершенствование системы государственного управления социально-экономическим развитием Арктической зоны Российской Федерации, в том числе путем развитие Арктического туризма и расширения экологически безопасных видов туристской деятельности в Арктике, совершенствования нормативноправового обеспечения в сфере туризма, создания системы его финансовой поддержки на принципах государственно-частного партнерства, содействия формированию региональных туристических кластеров, продвижения Арктического туризма на национальном и международном рынках.

Кроме того, Стратегия устанавливает совершенствование нормативноправового обеспечения в сфере туризма, создание системы его финансовой поддержки на принципах государственно-частного партнерства, содействие формированию региональных туристических кластеров, продвижение арктического туризма на национальном и международном рынках, но не закрепляет какие-либо конкретные меры по достижению данной цели.

В настоящее время в РФ на этапе обсуждения находится проект Федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации»3, который, однако, не затрагивает собственно вопросов туризма, акцентируя лишь внимание на развитии транспортной инфраструктуры и сохранении экологического равновесия в регионах Арктической зоны, что, безусловно, является важным базисом для организации и осуществления туристической деятельности.

Нельзя не отметить существующую в настоящее время бессистемность и разрозненность российских норм, регулирующих рекреационную деятельность в Арктике. В первую очередь, это связано с отсутствием законодательно закрепленного понятия «Арктический туризм».

Несмотря на то, что в различных документах как регионального, так и федерального значения, подчеркивается приоритет развития Арктической зоны, а туризм называется одним из средств развития Арктики, юридическое определение термина «Арктический туризм» на законодательном уровне отсутствует.

Как пишет Ю.С. Цветкова, действующие в настоящее время Морская доктрина РФ, Стратегия и Федеральный закон № 132-ФЗ не содержат данных определений. Из всего существующего массива российского законодательства лишь в одном нормативном акте содержится определение понятия «туристско-рекреационная деятельность», под которой понимается «деятельность юридических лиц по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод и других природных лечебных ресурсов, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод»4.

Данное определение не отражает специфику Арктического туризма, в связи с чем считаем целесообразным ввести в Стратегию и Федеральный закон № 132-ФЗ понятие «Арктический туризм».

Кроме того, представляется необходимым закрепить в Федеральном законе № 132-ФЗ нормы, посвященные Арктическому туризму, что позволит применять к данным правоотношениям специализированное законодательство, разработанное с учетом особенностей региона, а не общие универсальные правила.

В частности, по мнению Ю.С. Цветковой5, предлагается:

• 1.    Введение обязательного страхования жизни и здоровья туристов, посещающих Арктическую зону, как для иностранных граждан, так и для граждан РФ.

• 2.    Дополнить статью 7 Федеральный закон № 132-ФЗ «Обязанности туриста» следующим пунктом:

«Турист обязан быть информированным обо всех рисках и опасностях, связанных с посещением Арктики». В настоящее время данное положение сформулировано лишь в общем виде применительно к любому месту предполагаемого посещения туристом в качестве права на информацию.

Однако введения обязательного страхования жизни и здоровья туристов, посещающих Арктику, в соответствующий закон недостаточно – для функционирования данной системы необходимо комплексное совершенствование российской нормативно базы в сфере страхования. Предлагается разработать правила и стандарты страхования туристов в Арктике и акватории Северного морского пути, включающие формирование специальной обязательной программы по страхованию жизни и здоровья человека, согласно утвержденным на законодательном уровне требованиям.

Необходимость выделения арктического туризма в отдельную категорию обуславливается тем, что Арктика – регион с особыми климатическими и природными условиями, а присутствие туристов в Арктике оказывает прямое и косвенное влияние на местное общество, природу и экологию, а, следовательно, требуется особая правовая регламентация организации арктического туризма – от обязанностей туристов при нахождении в регионе до требований к туроператорам, организовывающим туры в Арктику6.

При разработке специализированной нормативной базы для обеспечения Арктического туризма можно обратить внимание на аналогичный успешный зарубежный опыт. В частности, в Норвегии разработан «Набор инструментов устойчивого туризма в Арктике», который включает в себя 3 части. Часть «А» – «Руководство для сообщества», часть «В» – «Руководство для туроператоров и турагентов» и часть «С» –

«Путеводитель для туристов». Особо подробно расписаны меры по сохранению природы и экологии Арктического региона при посещении туристами, взаимодействию туристов с местными жителями и соблюдению туристами норм Конвенции по международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (далее – Конвенция СИТЕС) (заключена в г. Вашингтон 3 марта 1973 года)7.

Применительно к Арктическому туризму Конвенция СИТЕС актуальна в вопросах торговли сувенирной продукцией, в частности, сделанной из исчезающих видов животных или их частей – например, зуб, кости, шкура белого медведя, моржа, чучела птиц и другое.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день, российская нормативно-правовая система по реализации и регулированию рекреационной деятельности в Арктике находится в весьма недоработанном и несовершенном состоянии, что требует особого внимания российских властей к проблеме регламентации и унификации разрозненных нормативноправовых актов о регулировании деятельности в Арктике, существующих на сегодняшний день. Многие из этих актов не содержат чётких формулировок относительно туризма в Арктике и иной человеческой деятельности в данном регионе, и порой противоречат друг другу. Именно поэтому, в условиях растущего спроса в сфере арктического туризма, необходима масштабная кодификация этого разрозненного комплекса нормативно-правовых актов в единый Федеральный закон № 132-ФЗ, который бы в полной мере осуществлял рациональное регулирование туристских отношений в Арктической зоне.