Отдельные проблемы реализаций функций публичного управления в РФ

Поправки к Конституции Российской Федерации 2020 г. определили место категории публичной власти в системе государственного права, в связи с чем развернулась дискуссия о новой трактовке предмета административного права: его уточнении и переосмыслении как общественных отношений в области публичного управления или административнопубличной деятельности.

На наш взгляд, не совсем целесообразно применять к понятиям «публичная власть» и «публичное управление» во всех случаях структуру родовидовых связей, поскольку они соотносятся как взаимно пересекающиеся.

С учетом того, что степень координации и централизации управления может быть разной, будет отличаться и объем властных прерогатив органов, должностных лиц и организаций. Так, даже в случае отрицания публично-властных полномочий у ряда организаций нельзя отрицать тот факт, что они активно вовлечены в публично-административную деятельность и используют ресурсы корпоративной социальной власти. В юридической литературе справедливо указывается, что данный вид игнорируется в структуре власти публичной [1, с. 79].

Уточним, что субъекты административного права, не обладающие прямой властью (например, государственные учреждения), все чаще участвуют в публичном управлении, применяя организационную корпоративную власть как элемент власти публичной.

Анализ опыта применения требований, ограничений и запретов к должностным лицам организаций, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, показывает, что их локальные нормативные акты сопоставимы, а в ряде случаев расширяют перечень данных ограничений, запретов и обязанностей.

Например, в Кодексе этики и служебного поведения работников госкорпорации «Росатом» [2] имеется специальный пункт 5.6, регулирующий «чувствительные» вопросы взаимоотношений между родственниками на работе в корпорации, их продвижения по карьерной лестнице. Так, наряду с перечнем должностей, на которые распространяются запреты, предусмотренные ст. 349.1 ТК РФ, приказом от 18.04.2017 № 1/333-П «Росатомом» установлен дополнительный запрет на совместную работу с родственниками в антикоррупционном подразделении компании при осуществлении внешнеэкономической деятельности. В дополнение к законодательству РФ о противодействии коррупции приказом Росатома от 12.05.2016 № 1/11-НПА возложена обязанность на сотрудников кампании принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Из изложенного следует, что государственные корпорации, государственные компании, публично-правовые компании становятся полноценными субъектами системы публичного управления, приближаясь по уровню предъявляемых требований к должностным лицам органов публичной власти по всему спектру решаемых задач и функций [3, с. 36].

Представляется, что вне зависимости от возможных рисков увеличения числа локальных нормативных актов организаций, незначительно или существенно отличающихся от федерального и регионального законодательства, некоторые положения ранее рассмотренных приказов вполне эффективны и в перспективе могут найти закрепление в правовых нормах соответствующего уровня. Однако в целях обеспечения эффективности механизмов публичного управления необходимо указать пределы, в рамках которых государственные корпорации смогут издавать локальные нормативные акты. Например, очевидно, что положения о противодействии коррупции не должны расходиться по смыслу и содержанию с соответствующим Федеральным законом.

Отметим: доктрина, законодательство и судебная практика испытывают некоторые трудности в области публичного управления при толковании и применении норм антикоррупционного законодательства. Действительно, общий подход законодателя заключается в стремлении избежать конфликт интересов и противоречий позиций между органами публичной власти.

Однако таковой существует в законодательстве РФ. 30.11.2021 г. были внесены изменения в ч. 6 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ранее запрет одновременного совмещения государственных и муниципальных должностей был абсолютным и полным, в настоящее время имеются исключения, допускающие указанное совмещение. В частности, в настоящее время депутат представительного органа муниципального образования может стать депутатом или главой местной территории в другом муниципальном образовании. Отметим, что данные «исключения» признаются не всеми экспертами [4, с. 13].

С одной стороны, разрешение мэрам городов одновременно иметь статус депутата городской думы направлено на быстрое реше- ние вопросов местного значения и более согласованное функционирование представительных и исполнительных органов муниципальных образований.

С другой стороны, представляется неверным одновременное занятие должностей главы муниципального образования и председателя представительного органа местного самоуправления, если глава по уставу муниципального образования избирается на сессии местного парламента.

На наш взгляд, недопустимо возникновение ситуаций, когда из более общих исключений из запретов делаются специальные исключения, что нивелирует смысл исключительных норм административного права, а также снижает роль доктринальных разработок в указанной сфере и деформирует правосознание должностных лиц органов публичной власти и граждан.

Вместе с тем, на современном этапе в качестве направления, объективно нуждающегося в совершенствовании механизмов публичного управления, можно выделить вопросы организации и обеспечения безопасности дорожного движения. В частности, до сих пор отмечается слабая урегулированность публичных полномочий органов местного самоуправления в сфере транспорта и дорожного движения: растет аварийность на местных автомобильных дорогах, связанная с несоответствием дорожно-транспортной инфраструктуры современным потребностям. На наш взгляд, это следует учесть при совершенствовании подхода к составлению Стратегии безопасности дорожного движения в РФ (на декабрь 2024 г. действует Стратегия на 2018-2024 гг., должна быть принята новая) по координации деятельности регионального и муниципального уровней, на которые возложены целевые показатели развития этой отрасли.

Думается, необходимо развивать профилактическую, просветительскую, кадровую и технико-модернизационную функции органов местной публичной администрации в сфере безопасности дорожного движения, а также использовать передовой зарубежный опыт. Представляется перспективным опыт Аргентины, где вопрос о полномочиях органов местного самоуправления решается провинциями с учетом исторических и национальных традиций путем деления образуемых му- ниципальных образований на категории, различающиеся в дальнейшем степенью экономико-политической автономии [5, с. 27-28].

Ряд сфер межотраслевого управления связан с оказанием государственной финансовой поддержки субъектам коммерческого сектора российской экономики (юридическим лицам) и гражданам, порождает у них субъективное публичное право на получение поддержки. Отметим, что вышестоящие органы управления при принятии к производству жалоб на решения и действия (бездействие) нижестоящих административных органов руковод- ствуются теми же административными процедурами, что не позволяет выйти из пространства административных регламентов. Судам же не предоставлены полномочия пересматривать административные регламенты в процессе рассмотрения дела, кроме как путем абстрактного нормоконтроля с учетом особенностей рассмотрения для данной категории дел.

В контексте изложенного представляется интересным передать судам в рамках административного судопроизводства право пере- смотра административных регламентов некоторых организаций и учреждений.

Следующим дискуссионным вопросом реализации функций публичного управления является установление жестких рамок в системе закупок для государственных и муниципальных нужд для изменений условий финансовой помощи в случае, если получателями выступают казенные и бюджетные учреждения. Если же таковыми являются иные юридические и физические лица, не отнесенные законом к данным категориям получате- лей бюджетных средств, то изменение условий соглашений о предоставлении финансовой поддержки является дискуссионным в теории и практике.

В этой связи следует унифицировать подход к ответственности граждан и организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности за нецелевое или неэффективное использование денежных средств.

В частности, интересным представляется внести изменения в ст. 15 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения госу- дарственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Так, следует уточнить, что изменение условий финансовой помощи при заключении соглашений о предоставлении субсидий на реализацию товаров для государственных и муниципальных нужд производится по основаниям, четко определенным бюджетным законодательством РФ и распространяется в равной мере на государственные, муниципальные учреждения, юридические и физические лица.

На наш взгляд, в подобных случаях подле- жат выяснению основания и условия размещения грантов, обоснованность и допустимость изменения комплекса обстоятельств, возникших при предоставлении бюджетной поддержки. Иными словами, возможность изменения условий соглашений о выделении грантов должна быть закреплена в таком соглашении, однако целесообразно данные основания указывать в законе, что позволит обеспечить действие конституционного принципа законности административно-публичной деятельности в сфере финансов и кредита.