Перспективы интеграции бразильского инструмента solo criado для повышения эффективности градостроительного регулирования в России

Эта работа распространяется по лицензии CC BY 4.0. Чтобы просмотреть копию этой лицензии, посетите максимальных параметров – ведет к административному субъективизму. Делается вывод о необходимости внесения в Градостроительный кодекс РФ изменений, законодательно закрепляющих возможность установления в ПЗЗ дифференцированных параметров застройки. В противоположность концепции универсального инфраструктурного платежа такая двухуровневая система обеспечивает баланс интересов, гарантируя застройщику безусловное право на строительство в рамках базовых нормативов и возлагая компенсационную нагрузку только за их превышение.

П роблема дефицита социальной инфраструктуры в российских городах, усугубляемая интенсивным многоэтажным строительством, обусловлена как финансовыми ограничениями бюджетов, так и значительными вызовами в сфере градорегули-рования. Основной из них – отсутствие универсальных и эффективных механизмов, гарантирующих синхронное возведение жилья и социальных объектов в рамках разных правовых режимов застройки.

Особую актуальность этот вызов приобретает в контексте растущей доли так называемой точечной застройки. Как сообщает «Коммерсантъ» со ссылкой на данные Единого реестра застройщиков (ЕРЗ.РФ), ее доля в общем объеме возводимого в России жилья достигла 36,5 %, что является максимальным значением с 2017 года. Аналитики издания отмечают, что одновременно девелоперы увеличивают этажность домов, что еще больше повышает уровень прибыльности проекта. По данным ЕРЗ.РФ, в июле 2025 года средняя высота многоквартирного дома в России составила 19,3 этажа, а небоскребы выше 25 этажей формируют 27,3 % всех реализуемых проектов. Как указывает «Коммерсантъ», «бизнес хеджирует свои риски за счет быстрой окупаемости жилья и отсутствия необходимости возводить социальную инфраструк-туру »1, что перекладывает финансовую и инфраструктурную нагрузку на существующую городскую среду.

Возможность подобной стратегии прямо вытекает из пробелов в федеральном регулировании, порождающих неравные условия для разных правовых режимов застройки: если для комплексного развития территории (КРТ) инфраструктурные обязательства застройщика прямо предусмотрены Градостроительным кодексом Р Ф2, то для точечной застройки аналогичное регулирование отсутствует. Это приводит к ситуации, когда, по справедливому замечанию в литературе, «одни застройщики (например, реализующие крупные проекты жилищного строительства и строящие объекты инфраструктуры, а в конечном счете – покупатели такого жилья) финансируют создание инфраструктуры для обеспечения других, менее крупных проектов (например, по строительству одного многоквартирного дома) »3.

Для устранения инфраструктурного дефицита в проектах, не охватываемых режимом КРТ, и в первую очередь в точечной застройке, необходимы новые нормативные подходы, обеспечивающие справедливое распределение инфраструктурной нагрузки. В этом контексте перспективным представляется обращение к международному опыту. В частности, бразильский инструмент solo criado (возмездное предоставление права на строительство), будучи адаптирован, мог бы стать основой для новых правовых подходов к регулированию точечной застройки и тем самым дополнить арсенал средств городского развития в России.

Основная идея solo criado довольно проста: местные власти устанавливают лимит на строительство – некий «социально допустимый» уровень. Все, что выше этого лимита, создает дополнительную нагрузку на городскую инфраструктуру, требуя ее расширения (новые школы, дороги, поликлиники). Поэтому за право строить выше установленного норматива застройщик должен компенсировать эти будущие расходы муниципальному бюджету.

Появление данного инструмента не было спонтанным. Правовое регулирование отношений по возмездному предоставлению права на строительство формировалось на протяжении нескольких десятилетий, начиная с 70-х годов XX века. Во многом это стало возможным благодаря эволюции взглядов на сущность социальной функции собственности. Как отмечает Д. Гайо, историческое развитие принципа социальной функции собственности в Бразилии прошло через несколько этапов, отражающих глубинные изменения в правовой доктрин е4. Согласно его анализу, изначально доминировала классическая либеральная модель, в рамках которой любые ограничения рассматривались как внешние и вторичные по отношению к сущности самого права собственности. В этой парадигме фундаментальное право собственности признавалось в его полноте, а государство, опираясь на институт полицейской власти, могло лишь вводить последующие ограничения его осуществления в конкретных случаях для защиты публичных интересов. Даже с увеличением числа ограничений, связанных с возникновением социального государства, они продолжали рассматриваться как нечто вторичное и внешнее по отношению к фундаментальному праву собственности. При этом, как отмечает Д. Гайо, многозначность самого термина «социальная функция» зачастую позволяла использовать данный принцип для теоретического оправдания именно такого подхода, в рамках которого ограничения трактовались как не затрагивающие внутренней сущности права.

Доктринальный перелом наступил под решающим влиянием итальянской юридической мысли и был связан с принятием в стране Конституции 1967 года. Начиная с 1970-х годов бразильская доктрина постепенно, но необратимо стала переходить к качественно новому пониманию: социальная функция теперь рассматривалась не как внешний предел, а как элемент, конституирующий само содержание права собственности, определяющий его внутренние границы и правовую сущность с момента возникновения.

Одним из наиболее показательных практических воплощений нового подхода к праву собственности стал бразильский инструмент solo criado, формирование которого отчасти основывалось на зарубежном опыте. Как указывает Дж. Маседо, инструмент передачи прав на застройку (Transfer of Development Rights, TDR), известный в Бразилии как solo criado, исходит из фундаментального разделения титула собственности на землю и права ее интенсивного использования. Эта концепция сформировалась в международном дискурсе в 1970-х годах при поддержке Организации

Объединенных Наций. Однако на практике ее наполняли различным содержанием: в Европе (Италия и Франция) TDR рассматривался преимущественно как средство борьбы с городской сегрегацией и высокой стоимостью земли, в то время как в США он стал в первую очередь гибким инструментом рынка недвижимости и механизмом сохранения исторического наследия.

Взяв за основу прежде всего французский опыт, Бразилия совершила важную концептуальную адаптацию. Если в других странах TDR нередко был инструментом компенсации ограничений или охраны исторического наследия, то в Бразилии он с самого начала задумывался и внедрялся как прямое средство реализации социальной функции собственности. Его цель заключалась не просто в перераспределении прав на застройку (дополнительного строительного потенциала), а в том, чтобы перехватить прирост стоимости земли, порождаемый государственными инвестициями в инфраструктуру, и направить эти средства на общественные нужд ы5.

Исторически solo criado зародился как муниципальная инициатива 1970-х годов и лишь впоследствии приобрел трехуровневое нормативное закрепление. В действующей системе его регулирование осуществляют Конституция 1988 год а6, федеральный закон № 10.257/2001 (Городской статут )7, акты муниципальных образований. Юридическое содержание инструмента раскрывается в разделе IX Городского статута, который закрепляет его под официальным наименованием – «возмездное предоставление права на строительство» (outorga onerosa do direito de construir, OODC). Важно отметить, что законодатель придал инструменту диспозитивный характер, оставив его применение на усмотрение муниципалитетов. Городской статут не обязывает к его применению, а лишь определяет исчерпывающие требования на случай, если муниципалитет принимает решение о его использовании.

Эти требования можно разделить на две группы: требования к документам территориального планирования и требования к порядку расчета и взимания компенсации. К первой группе относится закрепление в генеральном плане: а) зон, где допустимо превышение базового параметра застройки; б) единого или дифференцированных базовых коэффициентов использования земли; в) максимальных коэффициентов, соотнесенных с инфраструктурной емкостью территории. Ко второй группе относится обязанность муниципалитета детализировать в специальном акте условия компенсации: формулу расчета, основания для освобождения от платежа и возможные альтернативные формы предоставлени я8.

Суть бразильского инструмента solo criado раскрывается через систему градостроительных коэффициентов, определяющих возможную интенсивность использования земли:

– минимальный коэффициент служит мерой обеспечения социальной функции. Неиспользование земельного участка даже в минимальном объеме может повлечь для собственника негативные последствия, вплоть до принудительного изъятия;

– базовый коэффициент представляет собой установленный норматив застройки, который собственник может реализовать без дополнительных платежей;

– максимальный коэффициент – это экологически и инфраструктурно обоснованный предел освоения территории, право на достижение которого подлежит возмездному предоставлению.

Правовой режим solo criado возникает именно в пространстве между базовым и максимальным коэффициентами. Дополнительный строительный потенциал, существующий в этих рамках, представляет собой самостоятельный, оборотоспособный нематериальный актив, который может отчуждаться и выступать предметом рыночных сделок. В литературе этот потенциал метафорически именуют «виртуальной землей», что подчеркивает его специфику: будучи абстрактным правом, он материализуется в виде реальной застройки.

Философия solo criado заключается в перехвате прироста стоимости земли (land value capture), создаваемого не усилиями собственника, а публичными инвестициями в инфраструктуру и градостроительными решениям и9. Средства, полученные от застройщиков за право использовать дополнительный потенциал, аккумулируются в целевых муниципальных фондах и направляются на финансирование общественных благ: строительство социального жилья, развитие инфраструктуры, создание зеленых зон и охрану культурного наследия. Таким образом, инструмент выполняет перераспределительную функцию, способствуя реализации принципа социальной справедливости и концепции «права на город »10.

Следует подчеркнуть, что плата за предоставление права дополнительного строительства не является налогом. В Городском статуте она определяется как целевая компенсация (contrapartida) за будущую нагрузку на инфраструктуру, вызванную уплотнением застройки11, и при этом имеет экологический характер12. В своей работе М. Смолка приводит выдержку из постановления Верховного суда Бразилии, в котором разъясняется, что данный механизм изъятия стоимости – это не налог, а сбор, взимаемый за использование «дополнительных прав на строительство, которые не являются частью активов собственника, а представляют собой общественное благо, принадлежащее городу в целом»13. В сущности, нельзя облагать налогом то, чем не владеешь.

Практическую эффективность данного механизма наглядно демонстрирует опыт г. Сан-Паулу, одного из пионеров его применения. Согласно данным, которые приводит М. Смолка, «в элитных районах Сан-Паулу стоимость, которую застройщики готовы платить за право строить с коэффициентом застройки (FAR) два или три (вместо базового FAR, равного единице), может достигать суммы, значительно превышающей 1500 долларов США за квадратный метр »14. В целом г. Сан-Паулу собрал более миллиарда долларов США в виде платежей за права на застройку в период с 2006 по 2017 го д15.

Несмотря на отсутствие в Конституции Р Ф16 прямого закрепления социальной функции собственности (в отличие, например, от бразильского опыта), принцип социального государства (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ) конкретизируется, на наш взгляд, в обязанности публичной власти обеспечивать сбалансированное развитие террито-ри й17. В градостроительной сфере это предполагает неразрывную связь жилищного строительства с созданием сопутствующей социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры как гарантии достойных условий жизни.

Сложившаяся практика, при которой интенсивная жилищная застройка систематически опережает развитие инфраструктуры, приводит к устойчивому ухудшению качества городской среды. Действующее законодательство недостаточно эффективно для разрешения этого противоречия: существующие механизмы, например КРТ, не универсальны и не охватывают все случаи застройки. Это создает дисбаланс, при котором выгоды от освоения территории присваиваются частным образом, а издержки в виде инфраструктурного дефицита обобществляются. В этой связи установление правовых механизмов финансового участия застройщиков в формировании инфраструктуры, дополнительную нагрузку на которую их деятельность порождает, представляет собой не переложение публичных обязанностей, а меру по восстановлению справедливого баланса и интернализации издержек, то есть возложения внешних социально-экономических издержек развития на того, кто их создает.

Объективной реакцией на отсутствие федерального регулирования явилось развитие региональных практик, в рамках которых осуществляется поиск18 и апроба- ция19 соответствующих механизмов. Наиболее показателен в этом отношении подход в г. Перми. Его эволюция привела к тому, что на местном уровне фактически сформировался аналог возмездного предоставления права на строительство (бразильского solo criado) по экономической сути и функциям, хотя прямых федеральных оснований для этого и нет. Сложившаяся практика демонстрирует попытку найти баланс между интересами застройщиков и публичными целями развития инфраструктуры, выступая де-факто местным инструментом перехвата прироста стоимости.

Поскольку первые два периода уже подробно рассмотрен ы20, остановимся на ключевых моментах. Формализация регулирования произошла лишь на втором этапе (с 2019 года) путем внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Перм и21 (далее – ПЗЗ г. Перми) и принятия специального муниципального нормативного акт а22. Данный акт закрепил следующие варианты участия застройщика в развитии социальной инфраструктуры, которые он мог выбрать самостоятельно: безвозмездное финансирование создания социальных объектов; строительство отдельно стоящего здания социального назначения; строительство социального объекта в виде встроенно-пристроенного помещения; создание социального объекта путем реконструкции объекта капитального строительства, находящегося в собственности застройщика.

Третий, современный этап, который мы условно обозначаем как этап централизованного финансового подхода, начался в июле 2025 года. Он связан с переносом регулирования вопросов участия застройщиков в финансировании объектов социальной инфраструктуры на краевой уровень. Соответствующие изменения в ПЗЗ г. Перми конкретизировали, что «обеспеченность испрашиваемой территории (земельного участка) объектами местного значения в сферах образования, культуры, физической культуры и массового спорта реализуется застройщиком в порядке, предусмотренном правовым актом Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края »23. Для реализации данного подхода тем же министерством был принят приказ от 23 июня 2025 г. № 31-02-1-4-1750 «Об утверждении Порядка заключения соглашения о сотрудничестве для развития сети социальной инфраструктуры города Перми».

Принципиальным отличием нового подхода является сведение всех возможных вариантов участия застройщика в развитии инфраструктуры к единой универсальной форме - фиксированному денежному взносу в краевой бюджет в размере 7673 рубля за 1 кв. м. Непродолжительный срок его применения не позволяет сделать исчерпывающие выводы, однако его двоякий эффект уже очевиден. С одной стороны, он стандартизирует процесс и обеспечивает операционную простоту: фиксированный размер платежа за квадратный метр, рассчитываемый по установленной методике, создает формальную определенность и позволяет застройщику оценивать затраты на ранней стадии проекта. Кроме того, новый подход практически устраняет риски, которые возникали ранее при отказе застройщика передать построенный социальный объект в муниципальную собственность. С другой стороны, предсказуемость платежа не гарантирует экономической обоснованности его размера, который может оказаться как завышенным, так и недостаточным для реального покрытия затрат на создание необходимой инфраструктуры. Более того, финансовая форма исполнения обязательств, установленная данным подходом, менее гибка и отрывает финансовый вклад застройщика от конкретных инфраструктурных нужд территории, что порождает отдельную проблему обеспечения целевого расходования средств.

Несмотря на эволюцию, пермский подход сохраняет ключевой недостаток, унаследованный от прежней практики, - отсутствие формально установленных предельных параметров застройки. В отличие от бразильской модели, где и параметры (базовые и максимальные) застройки, и формула компенсации четко установлены нормативно, пермский подход сохраняет значительную долю административного усмотрения и индивидуального согласования. Отсутствие фиксации максимального параметра застройки в ПЗЗ г. Перми приводит к тому, что конкретная величина превышения базовых параметров в каждом случае определяется в ходе переговоров. Это придает соглашениям с застройщиками избирательный характер, поскольку выбор конкретных параметров застройки осуществляется не с учетом универсального норматива, а по результатам индивидуальных согласований. Как следствие, создаются риски неравных условий для различных участников рынка и снижается предсказуемость градостроительного регулирования для каждой конкретной территории.

Таким образом, принципиальное различие между исследуемыми бразильским и пермским подходами заключается не в экономической сути механизма перехвата прироста стоимости, а в степени его нормативной определенности. Бразильский solo criado представляет собой систему, где «правила игры» в виде дифференцированных строительных коэффициентов, базового и максимального, установлены заранее и едины для всех, а финансовая компенсация выступает условием для их изменения. Пермский подход, напротив, является гибкой процедурой, где изменение самого правила (предельной высоты/этажности здания) становится предметом индивидуальной сделки. Это позволяет точечно решать инфраструктурные проблемы, но создает риски административного субъективизма.

Учитывая изложенное, можно утверждать, что пермский подход, представляющий интерес для распространения на федеральный уровень, по-прежнему опирается на неполное региональное регулирование и несет сопутствующие риски. Проблему усугубляет отсутствие аналога такого механизма в федеральном законодательстве.

Решение видится в законодательном закреплении подхода, предложенного нами в более ранних публикация х24. Он предполагает внесение в Градостроительный кодекс РФ нормы, которая разрешает устанавливать в градостроительном регламенте дифференцированные параметры застройки – базовые и максимальные (например, по высоте или этажности зданий), где превышение базовых параметров допустимо исключительно при условии финансового участия застройщика в создании объектов инфраструктуры.

В литературе представлен альтернативный подход к решению проблемы дефицита социальной инфраструктуры, важным инструментом которого выступает соглашение об участии застройщиков в ее создании. Такое соглашение предлагает им на выбор либо строительство объекта с последующей передачей в публичную собственность, либо уплату целевого инфраструктурного платежа. Последний рассматривается авторами как основной инструмент для точечной застройки, где затраты необходимо распределить между различными источниками: несколькими застройщиками или застройщиком и бюджетом. Данный механизм было предложено апробировать в ходе эксперимента (2024–2027 гг.), обязав профессиональных застройщиков в 17 крупнейших агломерациях (за исключением проектов КРТ) участвовать в развитии инфраструктуры. В рамках предлагаемых правил разрешение на строительство должно выдаваться при выполнении одного из трех условий: создание объектов социальной инфраструктуры предусмотрено адресной инвестиционной программой либо обеспечено бюджетным или иным источником финансирования; заключено указанное соглашение с застройщиком; действует договор о комплексном развитии территори и25.

В отличие от подхода, основанного на инфраструктурных соглашениях (платежах), предлагаемая нами модель, основанная на закреплении в ПЗЗ дифференцированных параметров застройки, представляет собой более сбалансированное решение. Она учитывает как публичные, так и частные интересы: застройщик получает безусловное право на реализацию проекта в пределах базовых параметров и может увеличить доходность проекта, возмездно приобретая право на строительство с максимальными параметрами при условии компенсации создаваемой инфраструктурной нагрузки. Тем самым формируется прямой механизм перехвата и целевого использования прироста стоимости земли, при котором ресурсы направляются на создание инфраструктуры для компенсации последствий уплотнительной застройки. Для его эффективности критически важно установление адекватных базовых параметров застройки, объективно отражающих реальную пропускную способность инфраструктуры. При соблюдении этого условия, наличии четко определенной и экономически соразмерной компенсации за превышение базовых параметров, а также инструмента контроля за целевым расходованием средств устанавливается прямая и обоснованная связь между вкладом застройщика и ликвидацией создаваемого им инфраструктурного дефицита.