Перспективы развития российско-монгольского приграничного сотрудничества

Потаев В. С., Атанов Н. И., Субанаков Г. Ю., Цыренов Д. Д. Перспективы развития российско-монгольского приграничного сотрудничества // Вестник Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. 2020. № 1. С. 29-39.

Важным инструментом решения проблем развития приграничных регионов является сотрудничество, особенно в условиях современных международных региональных связей. Правовая основа международного сотрудничества, в том числе приграничного, между Россией и Монголией базируется на следующих документах: «Договор о дружеских отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Монголией» (1993 г.), «Соглашение о пограничных пунктах и упрощенном сообщении через российско-монгольскую государственную границу» (1994 г.), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод» (1995 г.), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии о культурном и научном сотрудничестве» (1995 г.), «Соглашение о сотрудничестве приграничных аймаков Монголии и республик, областей, краев Российской Федерации» (2000 г.), Улан-Баторская декларация (2000 г.), Московская декларация (2006 г.), Декларация о развитии стратегического партнерства между РФ и Монголией (2009 г.), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии о подготовке несовершеннолетних граждан Монголии в российских образовательных учреждениях с дополнительными образовательными программами, направленными на проведение военной подготовки несовершеннолетних граждан» (2010 г.), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства» (2012 г.), «Среднесрочная программа развития стратегического партнерства между Российской Федерацией и Монголией (2016 г.)1.

Для укрепления региональных связей соседних стран в ноябре 2014 г. вступило в силу российско-монгольское соглашение об упрощении визового режима. Подавляющее большинство пересечения госграницы приходится на граждан Монголии, выезжающих в основном в приграничные российские регионы — Республику Бурятия, Иркутскую область, Республику Тыва, а российских граждан — в города Улан-Батор, Хархорин, оз. Хубсугул и др. Определенные надежды для новых перспектив сотрудничества связаны с трехстрановой программой строительства экономического коридора Китай — Монголия — Россия, утвержденной главами государств 24 июня 2016 г. на саммите ШОС в г. Ташкенте [1].

Идея создания коридора принадлежит Евразийскому экономическому союзу и Китаю, позднее идею поддержало руководство Монголии. Участники рассчитывают привлечь инвестиции в приграничные территории, увеличить торговый оборот, расширить и развить транспортную, информационно-коммуникационную инфраструктуру. Данная программа, по существу, является экстерналием для локальных экономик и территорий всех трех участников программы, активизирует культурный, образовательный и научный обмен, повысит контроль и эффективность мер в сфере охраны окружающей среды. Формирование подобной «оси» делового и культурного обмена обусловит совместную конкурентоспособность на мировом рынке.

Приграничными регионами с российской стороны являются Республики Алтай, Тыва, Бурятия, Забайкальский край, с монгольской стороны — аймаки Баян-Улгий, Увс, Завхан, Хувсугул, Орхон, Сэлэнгэ, Хэнтий, Дорнод.

Монголия считается страной аграрно-индустриальной, сельское хозяйство и животноводство исторически являются активными сферами экономической деятельности. Кроме того, Монголия — страна с богатыми природными ресурсами, поэтому горнодобывающая отрасль в настоящее время — важный фактор роста экономики страны, не зря Монголию идентифицируют с понятием «Мировая шахта». Сельское хозяйство и добыча полезных ископаемых Монголии дают в среднем более 13 и 17% ВВП в год соответственно. Поэтому основными экспортными товарными группами Монголии в Россию являются минеральные продукты, продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье, трикотаж, мясо, шерсть.

Основная доля импортных поставок из России в Монголию приходится на транспортные средства, продовольственные товары, мебель, нефтепродукты, черные металлы, электроэнергию. Наибольшая доля экспорта из Монголии приходится на Китай — 83,7%, Великобританию — 7,2%, Швейцарию — 2,3% и остальные страны — 6,8% (куда входит и Россия).

По словам первого заместителя председателя Комитета по экономической политике Совета Федерации Федерального Собрания России, председателя президиума Российской ассоциации международного сотрудничества (РАМС) С. В. Калашникова, выступившего на форуме «Монголия — Россия, сотрудничество — 2017», более 60 субъектов РФ имеют прямые связи с монгольскими аймаками. На приграничные регионы приходится более 50% всего товарооборота. В это же время было принято совместное решение РАМС и Сибирской ассоциации международного сотрудничества о выделении средств на создание торговой интернет-площадки, опирающейся на бизнес-ресурсы России и Монголии [2].

В Монголии есть представительства республик Бурятия и Тыва, Забайкальского и Алтайского краев, функции которых — расширение сотрудничества и торгового обмена. Так, например, устанавливаются прямые связи в лесном бизнесе между приграничными аймаками Монголии и Республикой Тыва (начиная с 2017 г. разрешен экспорт древесины) [3].

Республика Бурятия непосредственно граничит с аймаками Сэлэнгэ, Булган, Хубсугул Монголии. Согласно новому Федеральному закону от 26 июля 2017 г. № 179 «Об основах приграничного сотрудничества»1, все территории субъекта РФ, имеющего общую госграницу с иностранным государством, отнесены к приграничным, а не только муниципальные образования, примыкающие к границе, как прежде. На наш взгляд, такая поправка правомерна, т. к. инициатива исходит не только от администрации МО, но и региональных органов власти. Для приведения в соответствие с федеральным законом Народный Хурал в Республике Бурятия принял закон «О реализации отдельных положений Федерального закона “Об основах приграничного сотрудничества” на территории Республики Буря- тия» от 8 декабря 2017 г. №2776-V1. В данном законе прописаны предметы ведения Народного Хурала, правительства, иных исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия, административных муниципальных образований и порядок согласования и регистрации соглашений о приграничном и межрегиональном сотрудничестве. Поэтому проведенное исследование потенциала и проблем развития регионами России приграничного сотрудничества с Монголией стало своего рода поиском ответа как с научной точки зрения, так и практической значимости.

Пограничными муниципальными районами Республики Бурятия являются Кяхтинский, Джидинский, Окинский, Закаменский и Тункинский (табл. 1).

Таблица 1

Пограничные муниципальные образования Республики Бурятия и сопредельные с ними аймаки Монголии

№	Муниципальные образования	Сопредельные аймаки Монголии
1	Джидинский район	Сэлэнгэ и опосредованно Дархан-Уул
2	Кяхтинский район	Сэлэнгэ и опосредованно Дархан-Уул и Орхон
3	Закаменский район	Булган и опосредованно Орхон
4	Окинский район	Хубсугул
5	Тункинский район	Хубсугул

Пограничное положение территории в принципе дает дополнительные бонусы за счет экспортно-импортных операций, привлечения внешних инвесторов для социально-экономического развития, которых нет у отдаленных административно-территориальных образований. Но наряду с положительными эффектами существуют и различные ограничения и дополнительные затраты.

Изучение влияния пограничного поглощения на социально-экономическое развитие муниципальных районов Республики Бурятия позволит сформулировать действенные механизмы и инструменты движения их «вовне» (табл. 2, 3, 4).

Общая площадь приграничных территорий составляет 66,4 тыс. км2 (19% общей площади РБ). Из них обладают большой территорией Окинский и Закамен-ский районы, наименьшей — Кяхтинский. По плотности населения — наоборот. Кяхтинский район имеет около 8 чел./км2, т. е. самое высокое значение среди приграничных районов, а самая низкая плотность населения в Окинском районе — 0,2 чел./км2 Джидинский и Тункинский районы занимают промежуточное положение.

Таблица 2

Общая характеристика приграничных районов Республики Бурятия

Приграничный район	Территория, тыс. км2	Административный центр	Расстояние от районного центра до столицы г. Улан-Удэ, км	Численность населения, тыс. чел. на 01.01.2018 г.	Плотность населения, чел./ км2
Джидинский	8,6	с. Петропавловка	237,2	24,6	2,9
Закаменский	15,3	с. Закаменск	411,0	26,1	1,7
Кяхтинский	4,7	г. Кяхта	235,4	37,4	7,9
Окинский	26	с. Орлик	536,0	5,5	0,2
Тункинский	11,8	с. Кырен	475,1	20,8	1,8
Итого    по приграничным районам	66,4	-	-	114,4	1,7

Всего в пограничных районах Республики Бурятия проживает 114,4 тыс. человек (11,6% общей численности по РБ) при удельном весе занимаемой территории 19%. За период с 2012 по 2018 г. численность населения приграничных районов сократилась на 10,5 тыс. чел., или 9,2%, в то время как в целом по Республике Бурятия она возросла на 12,6 тыс. чел. (1,3%). Наибольшие потери отмечаются в Джидинском (17,5%) и Закаменском (8,8%) районах.

Равномерная динамика исхода населения из пограничных окраин Бурятии свидетельствует о закономерности миграционного оттока. Остановить его и повернуть вспять — задача сверхсложная для местных и региональных органов власти. В противном случае обезлюживание территорий, начиная от границы, увеличивает риски для национальной безопасности страны. Проанализирована гендерная структура населения (табл. 3).

Гендерная динамика населения пограничных районов Республики Бурятия за 2012–2018 гг.

Таблица 3

	Годы							2018 г. в % к 2012 г.
	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Население на 1 января года, всего, тыс. чел.	124,9	122,4	120,6	119,1	117,6	115,8	114,4	91,6
В том числе по возрасту: – моложе трудоспособного воз раста	31,3	31,8	32,1	32,6	32,8	32,6	31,6	101,0

трудоспособного возраста	75,3	72,2	69,4	67,0	64,6	63,2	63,4	84,2
– старше трудоспособного воз раста	18,3	18,4	19,1	19,5	20,2	20,0	19,4	106,0
Родилось, чел.	2655	2595	2503	2449	2228	2124	1950	73,4
Умерло, чел.	1695,0	1682,0	1640,0	1430,0	1477,0	1471,0	1363	80,4
Естественный прирост (+ при-рост/– убыль)	960,0	913,0	863,0	1019,0	751,0	653,0	597,0	62,2

Из таблицы видно, что в пограничных районах наблюдается опережающее сокращение населения трудоспособного возраста, при положительном сальдо населения детско-юношеского и пожилого возраста. Причина кроется в миграционном оттоке наиболее мобильной части населения. Отсюда и снижение рождаемости на 705 новорожденных за последние 7 лет. Положительным фактом является снижение смертности.

За 2018 г. пограничные районы республики демонстрируют положительный естественный прирост за счет высокой рождаемости. Число родившихся во всех приграничных районах превысило число умерших. Так, в Джидинском районе прирост населения составил 149 чел., в Закаменском — 120, Кяхтинском — 193, Окинском — 84 и Тункинском районе — 104 чел.

Ведущими отраслями в экономике приграничных районов являются добыча полезных ископаемых (37,0%), торговля (18%) и сельское хозяйство (12,5%). Удельный вес обрабатывающего производства составляет 5,1%, строительства — 4,8% и т. д. Распределение предприятий и организаций пограничных районов Республики Бурятия по видам экономической деятельности на 01.01.2018 г. представлено в таблице 4.

Таблица 4

Распределение предприятий и организаций пограничных районов Республики Бурятия по видам экономической деятельности

	Муниципальные районы					Итого по по-граничным районам
	Джи-дин-ский	Зака-мен-ский	Кях-тин-ский	Окин-ский	Тун-кин-ский
Сельское и лесное хозяйство, рыболовство	21	18	15	12	15	81
Добыча полезных ископаемых	1	8	-	4	-	13
Обрабатывающие производства	8	10	8	3	4	33
Обеспечение электрической энергией	8	7	9	-	7	31

Водоснабжение, утилизация отходов	1	1	4	-	1	7
Строительство	4	6	8	5	8	31
Торговля оптовая и розничная	15	27	35	7	35	119
Транспортировка и хранение	3	4	11	4	7	29
Деятельность гостиниц и предприятий общественного питания	1	2	3	1	13	20
Деятельность в области информации и связи	1	3	4	2	4	14
Финансовая деятельность	6	7	11	1	8	33
Прочее	40	70	55	15	60	240
Всего	109	163	163	54	162	651

Пространственная структура локальных пограничных экономик характеризуется следующими различиями. Джидинский район является лидером в сельском хозяйстве. В Тункинском районе традиционно развивается туризм, имеется большое количество предприятий общественного питания и гостиниц, а главное — обилие минеральных источников от различных болезней человека. В сфере добычи полезных ископаемых с первичной переработкой выделяются количеством предприятий Закаменский и Окинский районы, Кяхтинский район исторически является российским лимитрофом и контактной зоной со странами Восто-ной Азии через Монголию.

В целом потенциал Республики Бурятия и ее приграничных территорий учтен в Концепции развития приграничных территорий субъектов Российской Федера-ции1, входящих в состав Дальневосточного федерального округа и Байкальского региона (утвержден распоряжением Правительства РФ от 28 октября 2015 г. № 2193-р). В республике принята региональная программа «Развитие приграничных территорий Республики Бурятия до 2020 г.» (утверждена распоряжением Правительства РБ от 6 июля 2017 г. № 397-р)2. Согласно паспорту этой программы, к ожидаемым результатам реализации программы к 2020 г. относится рост численности населения приграничных территорий, количества субъектов малого и среднего предпринимательства, числа инвестиционных проектов, в том числе с участием иностранного капитала.

Важно отметить, что статус пограничных районов по факту не дает им никаких дивидендов и преференций, а наоборот, накладывает дополнительные нагрузки и затраты, многие из которых относятся к сфере федеральных компетенций.

Во исполнение Федерального закона «О государственной границе Российской Федерации», раздел 4 «Содержание и установление пограничного режима», приказом ФСБ России от 16 июня 2006 г. № 283 установлены пределы пограничных территорий для Республики Бурятия. Надзор осуществляет Пограничное управление ФСБ России по Республике Бурятия. Кроме того, пропускной режим въезда на пограничную территорию граждан — нерезидентов данного района — накладывает дополнительные затраты на оформление въездных разрешений. Поэтому развивать бизнес в пограничных районах в кооперации с коллегами из других территорий практически невозможно.

Пограничная полоса шириной 5 км вдоль границы ограничивает ведение на ней строительных и хозяйственных работ, т. е. изымает из оборота приличную территорию. В результате решение вопроса о строительстве транспортнологистической и туристической инфраструктуры, пристыковав их к пунктам перехода госграницы, что логично вписывается в критерии экономической целесообразности, невозможно.

Режим разрешительного въезда на пограничную территорию для граждан России — нерезидентов пограничного района, существенно ограничивает биз-нес-инициативы. Кроме того, жители пограничных районов практически постоянно пребывают в состоянии готовности к разного рода нештатным ситуациям: тушение трансграничных пожаров; пресечение миграции диких и домашних животных с монгольской стороны, избежание переноса разного рода болезней — ящура, сибирской язвы, сапа и др.; скотокрадство. Особая проблема — набеги с монгольской стороны волков, задирающих местный скот. Поэтому в поселениях созданы дружины, организовываются дежурства и патрулирование вдоль границы. Наибольшую нагрузку испытывает администрация Кяхтинского района, выполняя дипломатические функции по организации встреч и проводов официальных лиц и делегаций России, Монголии и третьих стран, пересекающих госгра-ницу через МАПП-Кяхта и ЖДПП-Наушки.

Исходя из приведенных характеристик муниципальных экономик и на основе анализа демографической ситуации осуществлена группировка сильных и слабых сторон объектов изучения (табл. 5).

Таблица 5

Сильные и слабые стороны приграничных районов Республики Бурятия

Сильные стороны	Слабые стороны
– Пограничное положение с выходом на внешние рынки; – Наличие полезных ископаемых, ликвидных на отечественных и международных рынках; – Положительная динамика естественного прироста населения; – Относительно развитые предприя-	– Миграционный отток населения, не компенсируемое естественным приростом населения; – Удаленность от центров деловой и культурной активности; – Снижение доли населения трудоспособного возраста; – Резко континентальный климат;

тия оптовой и розничной торговли, сферы услуг, в частности туризма; – Наличие природных лечебных минеральных источников и т. д.; – Значительные площади земельных ресурсов, в т. ч. сельскохозяйственного назначения; – Огромное число природных и исторических памятников культуры.

– Низкий уровень доходов населения; – Рост удельного веса населения старших возрастов; – Растущая налоговая нагрузка на предпринимательство; – Высокие энергетические тарифы, влияющие на конкурентоспособность предприятий; – Наличие особо охраняемых природных территорий, ограничивающих добычу полезных ископаемых, и т. д.

По результатам исследования сформулированы основные предложения для социально-экономического развития пограничных районов на основе повышения коэффициента полезного действия сильных сторон и минимизации негативных воздействий слабых сторон.

• 1.    С целью эффективного использования пограничного положения в сотрудничестве с сопредельными территориями Монголии и межрегионального взаимодействия с потенциальными партнерами провинций Китая пограничным районам Республики Бурятия следует кратно увеличить преобразование имеющихся потенциалов (человеческого, производственного и природного) в востребованные и конкурентоспособные действия, товары и услуги (сервисы).

• 2.    Основными механизмами для выполнения этой цели предлагаются:

• –    создание условий для восстановления демографического благополучия на пограничных территориях на основе стимулирующих мер со стороны региональной и федеральной органов власти;

• –    переход к высокотоварному ведению сельского хозяйства и связанных с ним перерабатывающих производств, а также логистическо-коммерческой сферы предлагается осуществить на основе восстановления инновационноинвестиционных институтов генофондных племенных хозяйств, инженерносервисных служб, создания потребительских закупочно-сбытовых и производственных кооперативов при поселенческих муниципальных образованиях, что повысит доверие к кооперативам со стороны потенциальных пайщиков и усилит при этом местное самоуправление;

  – формирование института управления развитием внешнеэкономических связей на уровне Правительства и административно-территориальных образований, развитие кооперации с потенциальными партнерами аймаков Монголии и муниципальных образований Автономного района Внутренней Монголии Китая в рамках трехстрановой программы создания экономического коридора Китай — Монголия — Россия и встраивания в ее торгово-экономические цепочки бизнес-структур Бурятии¹.

• 3.    Вхождение Республики Бурятия в ведение Дальневосточного федерального округа должно способствовать более полной реализации стратегии социально-

• экономического развития, в первую очередь в инвестиционном и внешнеэкономическом секторах. Для развития регионального и приграничного сотрудничества главными ресурсами являются:

• –    высокий уровень предпринимательской активности и мобильности трудового потенциала;

• –    культурная среда в самом широком смысле, включая духовно-нравственные устои, уровень образования, здравоохранения; активность населения в области повышения хозяйственной культуры и т. д.;

• –    богатый природный капитал и грамотное его использование нынешними и будущими поколениями;

• –    развитые институты местного самоуправления, государственной власти и гражданского общества в международном сотрудничестве.

Все это возможно при условии модернизации государственных и муниципальных институтов управления и создания привлекательной миграционной политики по привлечению специалистов, рабочих, инженеров и управленцев.