Политико-правовые механизмы Российского государства в условиях переходной экономики (2000 - 2007)

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ (2000 - 2007)

Второй этап российской трансформации экономических отношений (2000-2007 годы), характеризовавшийся стабильностью политической ситуации в обществе, стал периодом доформирования и систематизации политико-правовых механизмов в экономике.

Особенности развития государства в целом и политико-государственных механизмов регулирования экономики в частности на этом этапе во многом обусловлены избранием нового Президента РФ В.В.Путина. В своём первом Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации в 2000 году (далее – Послание 2000 года) В.В. Путин констатировал, что ослаблению российской экономики во многом способствовало само государство нечеткостью правил и неоправданными ограничениями1. Изменение правил поведения государства в экономике стало одним из ключевых направлений политического курса нового руководства государства. В первую очередь это изменение должно было найти отражение в политико-правовых механизмах регулирования экономики.

В Докладе Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2004 году (далее – Доклад 2004 года) также отмечено, что недостатки законотворчества в значительной степени были вызваны политическим фактором2. Признавалось, что в условиях глобальной трансформации политического и социальноэкономического уклада страны при отсутствии необходимого согласия внутри политической элиты в отношении целей и способов преобразований (1994 – 1999 годы) или антикризисного управления, опять же не предполагавшего четкого определения стратегического курса и планирования реформ (2000 – 2003 годы), в законотворческой деятельности практически не уделялось (и не могло уделяться) должного внимания

решению таких важнейших проблем, как системность и стабильность законодательного регулирования, качество законодательства, эффективность законотворчества.

На этом этапе продолжающейся трансформации правовое обеспечение формирования и укрепления рыночных институтов экономики развивалось в двух направлениях: принятии новых законов и законов о внесении изменений в действующие законы. Так, например, в 2004 году были приняты 75 новых законов (33,2% от общего количества) и 151 закон о внесении изменений (66,8%)1; в 2005 – 68 новых законов (28,8%) и 165 (69,9%) – о внесении изменений2. Эти цифры общие для всех сфер правового регулирования, но они отражают и тенденции развития экономического законодательства. Лавинообразный характер «поправочного законодательства» по-прежнему свидетельствовал о нестабильности политико-правовых механизмов регулирования экономических отношений.

Политической задачей периода стало обеспечение высоких темпов экономического развития. Политики исходили из того, что для обеспечения экономического роста необходимо увеличение объемов эффективных инвестиций в производство и обслуживающую его инфраструктуру. В Послании 2005 года В.В. Путин отметил, что Россия крайне заинтересована в масштабном притоке частных инвестиций3. В 2005 году был принят ряд основополагающих законов, способствующих привлечению инвестиций (в т.ч. федеральные законы от 21 июля 2005 года № 115 – ФЗ «О концессионных соглашениях»4, от 22 июля 2005 года № 116 – ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»5 и др.), было принято решение о формировании Инвестиционного фонда.

Принятием Части второй Налогового кодекса РФ от 5 августа 2000 года № 117 – ФЗ6 были определены положения о конкретных налогах (федеральных, региональных, местных), сборах и специальных налоговых режимах.

Взамен действовавшего закона был принят Федеральный закон от 10 декабря 2003 года № 173 – ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»7. Закон решил задачу модернизации валютного регулирования в сторону дальнейшей либерализации валютного законодательства. Начавшийся в 2003 году и продолженный в 2006-2007 годах этап валютной реформы обеспечил отмену ряда валютных ограничений. В частности, государство в условиях крупных запасов валютных ресурсов отказалось от практики резервирования, что предполагало обязанность участника внешнеэкономической деятельности вносить в банк сумму средств по объему равную сумме сделки и, тем самым, замораживать эти средства на счетах в банке8. Однако уже вскоре специалисты отмечали, что состояние и уровень государственного регулирования валютной системы в нашем государстве недостаточны, что привело к нестабильности финансовой сферы, снижению экономических показателей и инвестиционной привлекательности страны9.

В 2006 году был принят новый основной акт антимонопольного законодательства – Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»10. При этом

экономика России продолжала оставаться одной из самых монополизированных в мире: 24 крупнейшие финансово-промышленные группы контролировали более 30% всего народного хозяйства, в 2 – 4 раза быстрее инфляции росли тарифы на продукцию монополий1, на долю 9 предприятий приходились 82% добычи нефти, на две компании – 100% добычи алмазов2, трем государственным банкам принадлежало 40% всех активов3.

Нерешенной оставалась проблема частной собственности на землю. Несмотря на то, что законодательство признавало земельные участки объектом гражданского оборота и разрешало куплю-продажу земли, земельный вопрос не был решен даже с принятием Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136 - ФЗ4. Как отмечал председатель комитета Государственной Думы по собственности В. Плескачевский, регулирующие земельные отношения нормы содержались более чем в 200 законах и подзаконных актах, нередко противоречащих друг другу, что, безусловно, осложняло процесс приобретения и оформления частной собственности на землю. При этом неопределенной оставалась политика государства в отношении приватизации земель5.

На данном этапе развития можно выделить следующие особенности становления политико-правовых механизмов регулирования экономики.

• 1)    Прежде всего, следует отметить тенденцию к устранению несоответствия законодательства двух уровней. Конфликтное сосуществование федеральных и региональных политико-правовых механизмов регулирования общественными процессами, отсутствие работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводили к значительным экономическим и социальным потерям. Осознавая это, новое руководство РФ выдвинуло в числе первых государственных задач, имеющих политический характер, определение конкретных, чётких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления⁶.

Исполняя обязанности Президента РФ, В.В. Путин поставил перед законодательными органами субъектов РФ задачу о приведении в соответствие с Конституцией и федеральными законами нормативно-правовой базы субъектов РФ.

Частным случаем согласования федерального и республиканского законодательства можно считать обращение В.В. Путина к Председателю Государственного Собрания Республики Башкортостан К.Б. Толкачеву от 6 мая 2000 года № Пр-922. В обращении главы государства ставился вопрос о недопустимости положений Конституции Республики Башкортостан, устанавливающих верховенство республиканского законодательства над федеральным, возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина законом Республики Башкортостан, а не федеральным законом, вольную трактовку руководства республики в вопросах валютного и таможенного регулирования, укрепления денежной и кредитной системы и многие другие7.

С целью единообразного понимания главами субъектов РФ верховенства федерального законодательства в области нормотворчества субъектов РФ Президентом

государства был издан Указ от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства РФ»1.

В Докладе Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации 2005 года (далее – Докладе 2005 года)2 констатируется, что в результате проводимых руководством страны преобразований приняты адекватные современным российским реалиям законодательные акты, позволившие решить острейшие задачи, такие как восстановление управляемости и сохранение государственной целостности. При этом отмечается заметное усиление федерального центра, доминирующего над субъектами РФ по властным полномочиям и финансовым ресурсам, и переход от заключения договоров с отдельными субъектами РФ к законодательному разграничению полномочий, которое строится на основе федеральных законов, устанавливающий равный для всех субъектов РФ объем полномочий по предметам совместного ведения.

• 2)    Необходимость систематизации законодательства, позволяющей не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, отмечалась Президентом РФ В.В. Путиным в Послании 2001 года.

На этом этапе была проведена масштабная систематизация и кодификация российского законодательства: принятие кодифицированных актов ведущих сфер законодательства (Части 33 и Части 44 ГК РФ, Земельного кодекса РФ5, Трудового кодекса кодекса РФ6, Гражданского процессуального кодекса РФ7, Арбитражного процессуального кодекса РФ8 и др.) способствовало его качественному преобразованию.

Новой формой системного анализа итогов законодательной деятельности и тенденций развития законодательства в отечественной политической практике стали ежегодные доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. Первый доклад Совета Федерации 2004 года состоялся как политико-правовое решение9.

В этот период и в юридической науке возникла идея систематизации политикоправовых механизмов регулирования экономики, стал употребляться термин «экономическое законодательство», под которым В.Ф. Яковлев понимал все российское законодательство в сфере экономики10. Понятие и структура экономического законодательства также были рассмотрены В.М. Ведяхиным, он подразумевал под ним комплексную отрасль российского законодательства и выделял разные критерии его классификации11. Тенденции развития экономического законодательства стали предметом исследования С.Н. Ревиной12. Однако в дальнейшем предложение выделить и тем самым

обозначить систему политико-правовых механизмов регулирования экономики не получило дальнейшего развития.

• 3)    В рассматриваемый период появилось понимание необходимости стратегического характера правового развития Российской Федерации. Впервые эта тенденция была обозначена в Докладе о состоянии законодательства 2005 года и основана на нормах основного закона государства – Конституции РФ и на содержании Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию – политикоконституционных документов государственного стратегического целеполагания.

Так, например, Глава 3 Части 2 Доклада 2005 года называется «Стратегия экономического развития, обеспечение прав человека и гражданина в экономической сфере». При этом, к сожалению, содержание главы не отражает перспективных направлений развития права - то есть собственно стратегии, а констатирует принятие нормативно – правовых актов в указанной сфере общественных отношений.

Стратегия развития политико-правовых механизмов в экономической сфере является производной и предполагает наличие долгосрочной государственной стратегии, основанной на глубоком анализе проблемных аспектов российской экономики. Имеющиеся краткосрочные государственные программы1 не являлись таковыми по определению.

Таким образом, можно констатировать, что обозначилась тенденция, но политическим руководством не были предприняты конкретные меры по формированию государственной стратегии развития политико-правовых механизмов в экономической сфере.

• 4)    В Послании 2000 года В.В. Путин акцентировал внимание на том, что ключевая роль государства – защита экономической свободы: «Наша стратегическая линия такова: меньше администрирования, больше предпринимательской свободы – свободы производить, торговать, инвестировать». Президент отмечал, что «участие государства излишне в собственности, предпринимательстве». В Программе социально – экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 годы)² государственной целью была заявлена модернизация экономики при дальнейшем сокращении вмешательства государства в хозяйственную деятельность и дальнейшей либерализации рынков, политическим лозунгом стало «дерегулирование экономики».

Однако политико-правовая практика свидетельствует об обратном: усилении публично-правового регулирования государством экономических отношений.

Как отмечал в 2005 году В.Ф. Яковлев, соотношение между публичным и частным правом в регулировании экономики нуждалось в уточнении. Считая необходимым достижение правильного соотношения, ученый вместе с тем отдавал приоритет частному праву и его институтам: праву частной собственности, договорно-обязательственным отношениям, интеллектуальной собственности и др. Автор отмечал, что основная задача публично-правового регулирования – выполнение лишь вспомогательной функции по охране институтов частного права. Без такой охраны частное право гибнет3.

В это период появились мнения ученых о том, что стал очевиден государственный курс на демонтаж рынка. Ректор Академии народного хозяйства В.Мау в 2006 году отмечал, что в России имеет место второй НЭП: наблюдается укрепление собственно институтов государственной власти и усиление прямого вмешательства в экономику

(прежде всего, путем учреждения себя как собственника в стратегических секторах экономики и освобождения от собственности в остальных секторах) 1.

По мнению научного руководителя Высшей школы экономики Е.Ясина, укрепление позиций государства наблюдалось в тех областях, где его эффективность сомнительна (например, в государственном предпринимательстве). Государство делало акцент на усилении государственного регулирования, фактически – на национализации. В то же время государство ослабило свои позиции там, где оно должно быть особенно активным – в обеспечении верховенства закона, независимости правосудия, защиты прав собственности и т.д.2

Бизнес-сообщество также критично оценивало экономическую политику государства. Так, выступая на XV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей, глава союза А. Шохин указал, что правительство не контролирует процесс расширения государственного сектора и скупки государственными предприятиями рыночных активов. За два с половиной года доля государства в капитализации фондового рынка увеличилась в полтора раза – до 30%, за государственными компаниями числилось более 50% российских внешних корпоративных заимствований3.

Данная тенденция нашла свое отражение в формировании политико-правовых механизмов регулирования экономики. Юристы отмечали следующие тенденции развития российской экономики в рассматриваемый период времени: - усиление роли государства в регулировании экономических процессов; - постепенную национализацию или переход под полный контроль государства наиболее важных стратегических объектов собственности; - наличие элементов социалистической экономики; - незащищенность частной собственности; - отсутствие подлинной конкуренции во многих отраслях экономики4. Отмечалось, что государство не должно подавлять рыночные экономические свободы, оно должно создавать условия для их реализации и гарантировать их соблюдение. Основная функция государства-регулятора заключается в гарантии соблюдения рыночных правил.

Таким образом, анализ политико-правовых механизмов рассматриваемого периода позволяет оценить глубокую зависимость состояния экономического законодательства от политической воли государства. С.Н. Ревина отмечала, что российская экономика по своим основным признакам является рыночной экономикой в форме государственного капитализма, в значительной степени носящего монополистический характер5.

Ключевой характеристикой политико-правовых механизмов, производных от политики государства, к концу периода стало доминирование публично-правовых средств регулирования экономики, что не способствовало развитию предпринимательства, формированию среднего класса, становлению эффективных способов защиты прав собственности как базовых элементов рыночной экономики.