Политико-правовые проблемы этнической иммиграции

Процессы этноиммиграции и их влияние на социально-политическое развитие России не исследовались, хотя имеется большое накопление отдельных фактов и сформирован обширный пласт различных юридических норм. Не преуменьшая научную значимость проводимых теоретических исследований и эмпирических разработок, отметим их ограничения: тип заключения варьируется в зависимости от авторского определения этнической иммиграции и поставленных автором круга первостепенных задач. При этом относительное единство в подходах к содержанию этноиммиграции вовсе не означает, что в прогнозе возникновения и развития этой проблемы заметных расхождений нет.

У некоторых исследователей при рассмотрении этноиммиграции возникает определенная сложность в одинаковом понимании понятий «этноиммигрант» и «беженец», что состоит в следующем: каждый иммигрант является носителем той или иной этничности, и этнические факторы миграции едва ли не всегда переплетены с социально-экономическими. Под этнической миграцией понимается миграция, в основе которой лежат не экономические факторы, а факторы, связанные с самосохранением этничности и этнокультурного организма», когда этнофор добровольно покидает этноареал (или ареал ее длительного проживания) и переселяется в иное географическое пространство.

Правовой статус беженцев определяется Конвенцией о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г. (РФ присоединилась к этим документам в 1992 г.)[1], соответственно поня-

тие «беженец» включает лиц, покинувших страну своего постоянного (преимущественного) местожительства вынужденно по следующим причинам:

• ˗    не могут официально (легально) находиться в стране, из которой они бежали;

• ˗    не могут или остерегаются пользоваться защитой страны своего происхождения в силу обоснованной опасности стать жертвой преследования, дискриминации, изоляции и социальной маргинализации;

• ˗    причины, лежащие в основе вынужденной иммиграции, могут быть политического, религиозного, этнического или иного характера.

Правовое регулирование этноиммиграции – многопрофильная проблема, решение которой требует от государственной власти комплексного подхода, дабы избежать правовой неопределенности и коллизии в правотворческой деятельности. Одной из задач исследования феномена этноиммиграции, на наш взгляд, является нормативное и правовое регулирование всех стадий процессов этноиммиграции и государственной иммиграционной политики в целом. При этом безусловный интерес представляет как модель, так и факторы этноиммиграции в корреляции с процессами глобализации и фрагментации (этнофрагментации), трансформации социально-экономической системы общества. Теоретическое обоснование поставленных задач усложняется по нескольким причинам, в зависимости от того, с какой коммуникационной позиции они рассматриваются.

Во-первых, этноиммиграция является той питательной средой, в которую выстраивают свой транснациональный незаконный бизнес организованные преступные группировки.

Во-вторых, современная Российская Федерация оказалась вне исторического ареала образования российской государственности, много этнически русских оказалось за пределами современной России.

В-третьих, до настоящего времени в науке нет общепринятого определения этноиммиграции, как правового понятия.

В-четвертых, правовая система России не прецедентная, разные суды выносят разные судебные акты относительно иммиграции в аналогичных случаях, когда норма закона допускает неоднозначную трактовку.

В-пятых, самым проблематичным является политическое содержание и правовое регулирование этничности. В частности, РФ приняла на себя обязательства по соблюдению европейской Рамочной Конвенции о защите этнических меньшинств. В Конвенции зафиксированы такие нормы, которые в федеральном законодательстве либо отсутствуют, либо упомянуты лишь общей формулировкой. В результате российское общество дифференцировалось на общество этнических диаспор: грузинская диаспора, киргизская и т.д.

Этнические процессы, процессы этноиммиграции, в силу своей специфички оказываются абстрагированными от правовых, экономических и социальных реалий, и государственно-правовое регулирование этнической иммиграции является необходимым, общеобязательным, и субординационным. Особо стоит отметить, что регулирование государством перемещения миграционных потоков через государственные границы путем принятия законодательных актов появилось еще в XIX веке, в частности, запрет нежеланной иммиграции. Как в наши дни, так и впредь Россия будет нуждаться в иммиграции, следовательно, поиск эффективной политики интеграции и адаптации будет на повестке дня, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. При этом основной проблемой является не этноиммиграция как сама по себе, а отсутствие адаптационных механизмов в обществе и правовых инструментариев регулирования всего процесса.

По данным социологических исследований в российском обществе существует достаточно негативное отношение к иммиграции, что зачастую расценивается как экспансия, независимо от того, какую нишу занимает этнический иммигрант и на какую неквалифицированную специализацию труда претендует. Дело не только в коммунально-бытовых, чаще всего конкурентных отношениях, а в действенности социальных, экономических, культурных институтов государства и органов местного самоуправления, призванных обеспечивать социализацию и последующую интеграцию в позитивные социальные отношения этноиммигранта.

Напряженность усугубляется в связи с тем, что этничность всегда оказывается самым доступным маркером отношений «свой–чужой». В силу своей сакральности она пронизывает все сферы социальной жизни, а в этнизированной социетальной палитре иноэтничность выставляет этноиммигранта в самом невыгодном положении. Этноиммигрантофобия – неблагоприятность к этноиммигрантам – производная от страхов утраты ресурсов и утраты собственной идентичности [2, c.167] зачастую небеспочвенны: этноиммигрантам характерны клановость, закрытость, вытекающие из иных культурных и национальных традиций нормы поведения, не сообразующиеся с нормами и традициями принимающего общества. Следовательно, негативное восприятие репутации отдельных представителей иммигрантских сообществ, становится социально значимой константой. Принятый стереотип, как об- разец восприятия, фильтрации, интерпретации, распознавания окружающего мира и, в первую очередь, «своих-чужих», развертывает своеобразный барьер между принимающим населением и этноиммигрантами.

Не вовлечённые в позитивные общероссийские социальные отношения этноиммигранты, с по- ниманием того, что в России заведомо находятся временно, обособляются и не стремятся интегрироваться в социальной среде. Их слабая включенность в повседневный культурный обмен, отсутствие осознанной потребности следовать общепринятым образцам и традициям сложившегося образа жизни и/или незнание этих образцов и традиций (часто воспринимаемое местными жителями за нежелание), в значительной мере провоцируют напряженность между этноиммигрантами и местным населением.

В данном ракурсе эффективная политика возвращения этноиммигрантов и правовая регламентация процесса является составной частью или даже ключевым элементом в решении этой задачи. В широком смысле возвращение этноиммигрантов - это их возвращение в страну происхождения или предыдущую страну-транзитера. В зависимости от императивной или диспозитивной природы можно различать добровольное (действующее с согласия этноиммигранта) и принудительное (ограничивающее свободу выбора этноиммигранта) возвращение. Их также можно называть двумя тенденциями правоприменения в процессе правового регулирования возвращения этноиммигрантов. Очевидно, что добровольное возвращение этноиммигранта предпочтительнее по следующим соображениям:

• -    как диспозитивное право - добровольное возвращение может реализоваться в явочном порядке свободным волеизъявлением этноиммигранта (репатрианта);

• ˗    осуществляется без применения физического принуждения или насилия, позволяет этноиммигрантам сохранить человеческое достоинство, быть уважительным, мотивированным, понятным, и ни в коем случае не огульным и не оскорбительным;

• -    избежать депортации и как следствие - лишения права на приезд в Россию в будущем;

• ˗    участие государства желанное, партнерское или не вызывает негатив; позволяет снизить риск и/или исключить нарушения прав человека, разрешить вопросы этноиммиграции наиболее гуманным и рациональным способом;

• -    нет дополнительных финансовых затрат или бюджетные выделения минимальные.

На практике добровольное возвращение государством осуществляется двумя способами - денежно-материальное стимулирование и организационно-техническое содействие.

Принудительное возвращение, в отличие от добровольного, представляет этатистский правоприменительный императив - санкцию, наступление неблагоприятных для этноиммигранта последствий, за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение миграционного законодательства. В разных странах в зависимости от правовой природы правонарушения применяются различные формы принудительного возвращения в страну происхождения, транзитную или третью страну:

• -    административное выдворение - предпринимаемое государством действие, с намерением и с целью обеспечения принудительного возвращения иностранного гражданина (подданного) или лица без гражданства (апатрид) через государственную границу. В соответствии с ч. 2, 4 ст. 3.10 КоАП Российской Федерации административное выдворение, как мера административного наказания назначается судьей в форме принудительного (контролируемого) выдворения за пределы Российской Федерации или контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации. В тоже время в силу ч. 3 ст. 2.10 10 КоАП Российской Федерации такой вид административного наказания не может применяться к военнослужащим - иностранным гражданам;

• -    депортация - мера административного предупреждения или административного пресечения, действие государства, пользующегося своим суверенным правом по высылке иностранца со своей территории в конкретное место в случае утраты законных оснований на дальнейшее пребывание (проживание) в РФ, а именно после отказа в удовлетворении или прекращения срока разрешения на временное проживание или вида на жительство (возникновения оснований, предусмотренных в ст.ст. 7, 8 «Закона о правовом положении иностранных граждан»), при отсутствии основания для возбуждения дела об административном правонарушении или уголовного дела. Решение о депортации принимается во внесудебном порядке федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и его территориальными органами. Необходимо учесть, что этноиммигрант подлежит депортации или административному выдворению только в государство гражданской принадлежности или постоянного проживания. Постановление об административном выдворении может быть обжаловано в апелляционном порядке;

• -    реадмиссия - согласие государства на повторный въезд на свою территорию своих граждан (а также, в некоторых случаях, гражданина третьей страны или лица без гражданства, прежде находившихся или проживавших в этом государстве), которые въехали или пребывали незаконно и подлежат депортации. Реадмиссия не обусловлена критерием неисполнения этноиммигрантом требования покинуть территорию России. Правовым основанием для применения института реадмиссии яв-

• ляется международный договор и может осуществляться в государство, с территории которого этноиммигрант прибыл [3]. Основное отличие реадмиссии и административного выдворения состоит в том, что реадмиссия как правовой институт не связана с реализацией административной ответственности и, соответственно, применением административного наказания, в то время как административное выдворение характеризуется другими основаниями и порядком правоприменения. Примечательно, что юридическая природа оснований применения реадмиссии обусловлена нарушением миграционного законодательства России;

• ˗    экстрадиция – основанный на двусторонних и многосторонних межгосударственных договорах, принципах международного права и нормах национального законодательства правовой акт, состоящий в физической выдаче обвиняемого или осужденного государством, на территории которого он находится, требующему его выдачи государству, на территории которого требуемое лицо совершило уголовно наказуемое деяние или гражданином которого оно является, или государству, законные интересы которого были нарушены в результате совершения деяния, для привлечения его к уголовной ответственности или для приведения в исполнение ранее вынесенного приговора [4, c.115– 119]. В силу ч. 2 ст. 13 УК РФ экстрадиция может касаться иммигрантов – лиц без гражданства или иностранных гражданин, совершивших преступление вне территории РФ и находящихся на территории России;

• ˗    запрет на въезд – вид юридической ответственности, которая определяет обязанности иностранного гражданина или лица без гражданства претерпевать определенные лишения государственно-властного характера при отсутствии противоправного поведения иностранного гражданина, до момента наступления правонарушения или проступка. Целью применения данной меры административного принуждения является предупреждение возможных правонарушений недопущение совершения иностранцем действий, создающих условия для совершения проступка и могущих перерасти в оконченное преступление [5]. В качестве меры административно-правового пресечения данная санкция применяется должностными лицами органов и войск федеральной пограничной службы в тех случаях, когда в отношении этноиммигранта отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях, а при наличии основания – с наложением административного штрафа. Регулируется законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» и ФЗ № 114-ФЗ от 15.08.1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». В настоящее время такая область в миграционном законодательстве как запрет на въезд иностранных граждан или лиц без гражданства требует основательного изучения.

Между тем, анализ имеющихся прикладных и теоретических разработок, обзор научноправовой литературы по этноиммиграции позволяет выделять следующие значимые обстоятельства:

• ˗    существует настоятельная необходимость переосмысления места и роли государства и гражданского общества в политико-правовом регулировании процессов этноиммиграции;

• ˗    применительно к этноиммигранту обозначенные законоположения не содержат безусловный запрет на въезд;

• ˗    на практике сложно разграничить правовые основания применения той или другой формы возвращения этноиммигранта, так как регламентирующие правовые нормы носят общий характер и позволяют представителю органа исполнительной власти по своему усмотрению принимать соответствующее процессуальное решение, что содержит определенный коррупционный риск;

• ˗    правовые институты реадмиссии и экстрадиции, с одной стороны, и административного выдворения, депортации, запрета на въезд, с другой стороны, имеют разные правовые характеры. Реадмиссия и экстрадиция – категории международного права, в то время как остальные институты регулируются нормами российского законодательства;

• ˗    реализация органами государственной власти своих полномочий в области миграции должна соответствовать охраняемым законом целям и применение мер государственного принуждения в каждом конкретном случае должно учитывать как личность иностранца (семейное положение, характер и степень общественной опасности совершенного им противоправного деяния), так и данные, подтверждающие обоснованность и необходимость применения меры юридической ответственности, а также ее соразмерность и справедливость как единственно возможного способа достижения справедливого баланса частных и публичных интересов.

Научные теоретические и прикладные разработки в области этноиммиграции служат не только для осмысления ее первопричин и факторов, но и правоприменения форм принудительного возвращения, а также понимания современных процессов этноиммиграции. Теоретические формы принудительного возвращения помогают понять закономерности и последствия процессов этноиммиграции, прогнозировать последствия правоприменительной практики. Настоящая статья является попыткой выделить и систематизировать основные формы возвратной миграции, опираясь на существующий теоретиче- 46

ский, эмпирический материал и нормативно правовую базу. Предложенные формы имеют разные правовую природу и последствия, от чего, в конечном счете, зависит весь объем предоставляемых этноиммигранту законных прав, охраняемых законом интересов и процессуальных гарантий.