ПОЛНОМОЧИЯ И ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПОЛОЖЕНИЯ ПРОКУРОРА, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩЕГО ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ ДОЗНАНИЯ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ

Органы прокуратуры являются одним из самых значимых, влиятельных звеньев государственной системы. Предназначением прокурора является осуществление от имени государства надзора за исполнением действующего законодательства Российской Федерации всеми поднадзорными субъектами.

На сегодняшний день остается весьма актуальной проблема соблюдения законности в уголовном судопроизводстве, так как законность выступает одной из важнейших составляющих безопасности государства и общества в целом. Так как прокурор является гарантией соблюдения законности, усилился интерес к роли прокурора в уголовном процессе. Прокурор от имени государства должен осуществлять не только уголовное преследование, но и надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия.

Органы прокуратуры осуществляют надзор по многим направлениям, одним из основных, приоритетных направлений надзора выступает именно надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание. Так, например, согласно статистическим данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации за январь — октябрь 2020 г., больше всего нарушений выявлено именно при осуществлении надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства. Органами прокуратуры Российской Федерации выявлено 4 223 077 нарушений в указанном надзоре, 3 450 208 нарушений при осуществлении надзора за исполнением законов, 2 022 706 нарушений при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и др. Приведенная статистика в очередной раз доказывает необходимость совершенствования и повышения эффективности надзора органов прокуратуры.

Из-за постоянных изменений процессуальных полномочий в рассматриваемом надзоре эффективность работы органов прокуратуры существенно снижается. На законодательном уровне прокурора лишили таких процессуальных полномочий, как возбуждение уголовного дела, дачи согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения и некоторых других полномочий. Руководителей следственных органов наоборот наделили полномочиями, ранее принадлежавшими прокурору.

Указанные изменения создали ряд проблем для правоприменителей, а также вызвали немало споров в юридической науке.

Проблема состоит в отсутствии надлежащего прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного расследования, нарушении законодательства, как в части соблюдения прав и законных интересов участников процесса, так и в действиях и решениях уполномоченных должностных лиц.

Полномочия прокурора по надзору за деятельностью органов дознания и предварительного следствия являются полномочиями по контролю, тогда как остальные полномочия в указанном надзоре относятся к собственно надзорным полномочиям.

Основной правовой нормой, определяющей полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве, является ст. 37 УПК РФ.

Часть 1 ст. 37 УПК РФ устанавливает, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной данным Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

Согласно указанной выше статьи, прокурор уполномочен:

• 1)    проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

• 2)    выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

• 3)    требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, производстве дознания или предварительного следствия;

• 4)    давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;

• 5)    давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

  • 5.1)    истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом;

  • 5.2)    рассматривать ходатайство о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве и постановление следователя о возбуждении перед прокурором ходатайства о заключении с подозреваемым или обвиняемым досудебного соглашения о сотрудничестве, выносить постановление об удовлетворении такого ходатайства либо об отказе в его удовлетворении, заключать досудебное соглашение о сотрудничестве, выносить постановление об изменении или о прекращении действия такого соглашения в порядке и по основаниям, предусмотренным данным Кодексом, а также выносить представление об особом порядке

проведения судебного заседания и вынесения судебного решения по уголовному делу в отношении обвиняемого, с которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве;

• 6)    отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя в порядке, установленном данным Кодексом;

• 7)    рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;

• 8)    участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном статьей 125 указанного Кодекса;

  • 8.1)    при наличии оснований возбуждать перед судом ходатайство о продлении срока запрета определенных действий, срока домашнего ареста или срока содержания под стражей по уголовному делу, поступившему или направляемому в суд с обвинительным заключением или постановлением о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера, а также ходатайство о разрешении отмены постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования в случае, предусмотренном частью 1 статьи 214 данного Кодекса;

• 9)    разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;

• 10)    отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований указанного Кодекса;

• 11)    изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю

с обязательным указанием оснований такой передачи;

• 12)    передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными статьей 151 указанного Кодекса, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю Следственного комитета Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;

• 13)    утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;

• 14)    утверждать обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу;

• 15)    возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков;

• 16)    осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору данным Кодексом.

Несмотря на имеющиеся отличия в приведенных выше полномочиях прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, все они служат единой цели — защите прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены. Эти полномочия реализуются прокурором от имени государства в рамках осуществления функции уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства, а также надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Одним из самых спорных вопросов реформы уголовно-процессуального законодательства является лишение прокурора права на возбуждение уголовного дела. В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор имеет право только вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.

На практике зачастую следователи отказывают в возбуждении уголовного дела по мотивированному постановлению прокурора. Соответственно, органы прокуратуры, надзирающие за соблюдением законности, практически лишены реальных и действенных мер прокурорского реагирования.

Анализ официальных статистических данных Генеральной прокуратуры РФ показал следующее. В 2019 г. прокурорами на предварительном следствии выявлено: нарушений закона 5 139 782. Прокурором в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании направлено 6055 материалов, из них по 5361 материалам возбуждены уголовные дела. Если бы прокурор обладал правом самостоятельно возбуждать уголовные дела, то по всем вышеперечисленным материалам на конец 2019 г. были бы возбуждены уголовные дела, лица, потерпевшие от преступлений, своевременно признаны в данном качестве, доказательства, способствующие раскрытию преступлений, не утрачены.

Так, например, в ОП «К» УМВД России по г. Челябинску поступило сообщение по факту совершения мошеннических действий в отношении Т. По сообщению проведена доследственная проверка, по результатам которой следователем ОП «К» УМВД России по г. Челябинску было отказано в возбуждении уголовного дела в связи с отсутствием в действиях Н. признаков состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 159 УК РФ.

Прокурором района «К» в ходе изучения материалов доследственной проверки установлено, что в ходе процессуальной проверки органом следствия собрано достаточно данных, указывающих на наличие признаков преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 159 УК РФ, в связи с чем по результатам дополнительной проверки необходимо отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и решить вопрос о возбуждении уголовного дела. Прокурор не имеет полномочия возбудить уголовное дело, поэтому отменяет постановление следователя и для устранения выявленных нарушений закона направляет материал проверки руководителю следственного органа.

Спустя более шести месяцев с момента совершения преступления при наличии повода и основания уголовное дело ОП «К» возбуждено не было. Выявив данное нарушение закона, прокурор не уполномочен одновременно отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбудить уголовное дело, а вправе лишь направить материал проверки в следственный орган для производства дополнительной проверки, которая предполагает принятие решения о возбуждении уголовного дела. Данное обстоятельство не позволяет прокурору своевременно принять законное решение по заявлениям и сообщениям граждан о совершении против них противоправных деяний.

По моему мнению, лишение прокурора полномочий возбуждать уголовные дела не соответствует традиционному представлению о роли прокуратуры в уголовном процессе, а также лишает прокурора эффективных средств на результативное реагирование в случаях выявления нарушения законности.

Прокурору недостаточно полномочий для эффективного надзора за решениями о приостановлении и прекращении уголовного дела, принимаемыми органами предварительного следствия. Так, в случае выявления нарушения закона при принятии следователем решения о приостановлении предварительного следствия или о прекращении уголовного дела прокурор уполномочен отменить данное постановление. Однако устранить выявленное нарушение прокурор не может, поскольку не обладает полномочием возобновить производство по уголовному делу.

Следует наделить прокурора полномочием возобновлять производство по делу одновременно с отменой решения о приостановлении предварительного следствия или о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), в связи с чем внести соответствующие изменения в ч. 1.1 ст. 211 и ч. 1 ст. 214 УПК РФ.

Следующим пробелом в действующем законодательстве Российской Федерации можно назвать ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ, которая требует от прокурора обращаться в следственный орган с запросом о представлении для изучения материалов уголовных дел, находящихся в производстве, только с мотивированным письменным запросом. Кроме того, само понятие «мотивированность» носит субъективный, оценочный характер.

При этом сотрудникам прокуратуры не ясно, что именно понимается под «мотивированностью» запроса, и будет ли она считаться достаточной для предоставления им возможности ознакомиться с материалами дела, за расследованием которого они осуществляют надзор и обеспечивают его законность.

При таких обстоятельствах прокуроры были лишены возможности по своевременной проверке материалов уголовных дел и направлению следователям требований об устранении нарушений федерального законодательства. Предлагается исключить слово «мотивированный» запрос из ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ.

Следует отметить, что в соответствии с п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор обладает правом утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу, но полномочиями утверждать аналогичное постановление следователя не обладает, поскольку это входит в компетенцию руководителя следственного органа (п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК РФ), что указывает на дифференциацию надзора в зависимости от формы расследования. Если при поступлении от дознавателя уголовного дела с обвинительным актом или обвинительным постановлением прокурор уполномочен прекратить производство по делу (п. 3 ч. 1 ст. 226, п. 4 ч. 1 ст. 226.8 УПК РФ), то при поступлении от следователя уголовного дела с обвинительным заключением прокурор не вправе принять такое решение. При системном анализе действующих норм УПК РФ это видится нелогичным.

Отсутствие постоянного прокурорского надзора за работой органов предварительного следствия в процессе расследования отрицательно сказывается на качестве предварительного следствия. Об ухудшении качества следствия неоднократно отмечал бывший Генпрокурор РФ Ю. Я. Чайка, в том числе в своем докладе Федеральному Собранию РФ 18.04.2018.

Что касается полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания, то следует отметить, что в результате преобразований и реформ указанные полномочия существенно не изменились, а их объем остался достаточно широким. При этом соблюдение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, как отмечается в приказе Генерального прокурора Российской Федерации № 33 от 26.01.2017 г. «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», осталось среди прочих главной приоритетной задачей.

Обязанность прокуроров использовать указанные выше полномочия выражается в защите прав и интересов всех участников уголовного судопроизводства, потерпевших от преступлений, чтобы избежать наиболее характерных ошибок на этапе предварительного расследования, таких как: несвоевременное или необоснованное возбуждение уголовного дела, противоречивость информации; неполнота принятых мер дознавателем, следователем к закреплению установленных доказательств путем проведения следственных мероприятий и доследованной проверки; любое нарушение конституционных и процессуальных прав участников предварительного расследования.

Таким образом, прокурор должен своевременно реагировать на любое нарушение закона, чтобы избежать перечисленных выше ошибок, с целью защиты законных интересов и прав граждан в сфере объективного и обоснованного ведения предварительного расследования уполномоченными органами.

Подводя итог, следует обозначить, что прокурорский надзор за предварительным следствием нуждается в детальной регламентации, необходим поиск баланса между полномочиями прокурора и руководителя следственного органа. Представляется обоснованным отнесение к сфере деятельности руководителя следственного органа только вопросов, касающихся организации предварительного следствия, и процессуальное руководство расследованием, тактики и методики предварительного следствия по конкретным уголовным делам.

Предлагается расширить полномочия прокурора и отнести к полномочиям на досудебных стадиях:

• —    выносить постановление о возбуждении уголовного дела;

• —    возобновлять производство по делу одновременно с отменой решения о приостановлении предварительного следствия или о прекращении уголовного дела (уголовного преследования);

— утверждать постановление руководителя следственного органа, следователя о прекращении производства по уголовному делу.

Обладая данными полномочиями, прокурор сможет своевременно устранять выявленные нарушения закона, что приведет к повышению качества расследования уголовных дел, и в дальнейшем будет способствовать повышению эффективности государственного обвинения и вынесению законных и обоснованных судебных решений.

Именно поэтому органы предварительного следствия должны осуществлять свою деятельность под надзором прокурора.