Полномочия местных советов по управлению промышленностью и особенности их реализации в предвоенный период

В соответствии с Конституцией СССР 1936 г. местные Советы представляли собой нижнее звено государственной вертикали власти. Однако их полномочия имели определенные ограничения, в частности, это касалось того обстоятельства, что исполнительные комитеты местных Советов, которые, собственно, и выполняли функции местных Советов в повседневном режиме (Советы как представительные органы имели, по сути, лишь декларативные полномочия), находились под тройным подчинением: Совету, который сформировал исполком, вышестоящему исполкому и отраслевым народным комиссариатам СССР, РСФСР и других центральным ведомствам, которые руководили исполкомами, по существу, как своими «отделами на местах»; влияние отраслевых органов было наибольшим. Наиболее ярко это проявлялось в сфере промышленности и строительства – именно эти направления деятельности местных властей были основными (в сельской местности, разумеется, ключевой сферой деятельности для местных Советов было сельское хозяйство).

При этом большинство промышленных предприятий, расположенных на территории соответствующих Советов, непосредственно подчинялись союзным и республиканским государственным органам, отраслевым наркоматам. Местные Советы и их исполкомы не вмешивались в их текущую, однако были обязаны утверждать планы экономического развития территории, оказывать постоянное содействие в работе предприятий. В эти планы местные Советы должны были включать показатели не только предприятий, которые подчинялись местным Советам, но и предприятий союзного и российского значения, которые данному местному Совету не подчинялись [1, с. 37]. Совет в таких случаях включал в планы те цифры, которые ему представляло само предприятие, не имея возможности увеличивать или уменьшать их. Подобное положение было повсеместным.

Между тем местные органы власти имели контрольные полномочия в отношении предприятий вышестоящего подчинения, но фактически Советы не имели возможностей влиять и тем более контролировать предприятия, которые, по сути, финансировали решение проблем местного значения в силу скудного бюджета, поэтому местный Совет не мог себе позволить командовать градообразующим предприятием. Но при этом, опять же в силу формальных обстоятельств, местный Совет отвечал за результаты экономического развития своей территории, в том числе за недостатки расположенных на этой территории предприятий. Характерным в этом смысле являлось постановление ЦК ВКП (б) и СНК Союза ССР (1938 г.), где обсуждалась работа угольных предприятий Кузнецкого бассейна. В этом документе указывалось, в частности, что угольные комбинаты работают в целом неудовлетворительно, и в этой связи подчеркивалось, что местные Советы не приняли должных мер к развитию торговой сети на предприятиях, открытию новых заводских столовых, улучшению культурно-бытовых условий рабочих, дальнейшему развертыванию системы подготовки кадров. В постановляющей части совместного партийно-правительственного акта (а такой подход в рассматриваемый период был достаточно распространен) исполнительные комитеты областных Советов обязывались обеспечить ремонт жилых помещений в рабочих поселках при угольных предприятиях.

Объективности ради нужно заметить, что жилищные проблемы в населенных пунктах действительно являлись предметом деятельности местных Советов, и в этом смысле критика в их адрес была обоснована. Другое дело, что бюджет местных Советов не позволял самостоятельно решать эти вопросы и фактически финансирование осуществлялось (точнее, в данном случае, недостаточно осуществлялось) самими угольными комбинатами. Здесь нужно также подчеркнуть, что рассматриваемые события происходили уже в период действия новых Конституций СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., однако суть взаимоотношений местных Советов и расположенных на их территориях предприятий и организаций оставалась прежней, На эти отношения не повлияло существенно и то обстоятельство, что после вступления в силу новых конституций еще некоторое время (до начала полномочий новых Советов после выборов в декабре 1939 г.) функционировали местные Советы прежних созывов, то есть сформированные по старым конституциям. Получалось, что на верхнем уровне властеотношений произошли довольно заметные события (ни много ни мало появление новых конституций), а на нижнем уровне властеотношений (сфера местных

Советов) ситуация практически не изменилась, даже с учетом того, что несколько позже были избраны местные депутаты по новому избирательному закону 1939 г.

Указывая на такого рода тенденции, мы отнюдь не имеем в виду, что в отношениях «местные Советы – предприятия» превалировали противоречия и они были оппонентами – взаимодействие имело место и нередко достаточно результативное, и такому положению способствовали местные партийные организации, которые проводили в жизнь решения ВКП (б), и с этой точки зрения для них одинаково важно было, чтобы и предприятия достигали планируемых показателей, учитывая, что к тому времени выполнение планов пятилеток было важнейшим критерием их эффективности, и чтобы местные Советы представляли собой органы народовластии и решали местные проблемы, и чтобы они, главное, также способствовали выполнению плановых показателей.

Речь при этом (в части «способствования») шла преимущественно о решении организационно-кадровых, социальных и культурно-бытовых вопросов, касающихся работников предприятий и их семей. В частности, промышленные предприятия в первую очередь получали помощь и поддержку со стороны местных Советов в организации набора рабочей силы, благоустройстве рабочих поселков, строительстве водопровода, бань, других предприятий сферы обслуживания. Так, пленумы Туапсинского горисполкома в 1937 г. 9 раз обращались к вопросам, связанным с социально-культурно-бытовым обслуживанием предприятий республиканского подчинения, в то время как применительно к предприятиям районного подчинения этот вопрос поднимался лишь дважды [2, л. 14]. Внимание исполкомов местных Советов к проблемам бытового обслуживания работников предприятий союзного и союзнореспубликанского подчинения значительно усилилось после принятия постановления ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 23 декабря 1938 г., в котором, в частности, содержалось требование «повести решительную борьбу со всеми нарушителями трудовой дисциплины и правил внутреннего трудо- вого распорядка, прогульщиками, лодырями, рвачами, - со всеми, кто нечестно относится к своим трудовым обязанностям, будь то служащий или рабочий» [3].

В этом же контексте местные Советы значительное внимание уделяли развитию среди промышленных предприятий социалистического соревнования, которое в годы второй пятилетки (1933-1937 гг.) и, прежде всего, стахановское движение, в условиях явно недостаточного внимания к вопросам научно-технического прогресса объективно становилось одним из важных факторов индустриального развития страны. На XVII съезде ВКП (б) были определены задачи второго пятилетнего плана развития народного хозяйства, при этом в партийных документах указывалось, что, в отличие от первой пятилетки, вторая пятилетка будет по преимуществу пятилеткой освоения новых предприятий в промышленности, пятилеткой организационного укрепления новых предприятий в сельском хозяйстве - колхозов и совхозов, что, конечно, не исключает, а предполагает дальнейшее развитие нового строительства [4]. Подобные планы строились и на третью пятилетку (ее задачи рассмотрел XVIII съезд ВКП(б), проходивший в марте 1939 г.).

Непосредственное участие в выполнении поставленных задач должны были принимать и местные Советы, от имени которых текущую работы осуществлял секции и рабочие группы Советов, состоявшие из депутатов, а также с привлечением работников предприятий. Характерным в этом смысле было заседание промышленной секции Московского городского Совета от 1 января 1938 г., посвященное анализу социалистического соревнования на предприятиях города и участию в нем депутатского корпуса. На нем отмечалось, что значительное количество рабочих 1-го подшипникового завода не выполняет производственных норм, ставя под угрозу реализацию цеховых планов. Производственная программа за 1-ю пятидневку января была выполнена в шариковом цеху лишь на 11,7%, в автоматно-токарном - на 13,4% [5, л. 118]. Депутаты выражали обеспокоенность по этому поводу и призывали «искоренить недостатки».

Однако сам ход обсуждения депутатами этой проблемы показывал, что реального влияния их решения иметь не будут, поскольку направленное руководству предприятий депутатские призывы, во-первых, носили общий характер, и, во вторых, они оставались бесконтрольными, и все это понимали, но принимали установившиеся «правила игры» - депутатам по своим планам надо было данный вопрос обсудить, они его обсудили; вышестоящим инстанциям надо было сделать вид, что они серьезно относятся к такого рода рекомендациям «представителей народа», и они сделали такой вид, отправив плод депутатских обсуждений в долгий ящик; во всяком случае, нам не удалось обнаружить в материалах последующих совещаний ссылок на это депутатское обсуждение.

Значительном более весомым влияние местных Советов на развитие промышленности наблюдалось применительно к предприятиям, относившимся к местной промышленности, то есть к тем, которые подчинялись местным Советам. В этой связи следует заметить, что в общем объеме промышленного производства РСФСР второй половины 1930-х гг. местная промышленность (в отчетах того времени наряду с местной промышленностью как правило отдельно выделялась промысловая кооперация, и далее в настоящей работе под местной промышленностью понимается также и промысловая кооперация, если не оговаривается иное) была ориентирована прежде всего для всестороннего удовлетворения трудящихся в предметах широкого потребления. Местная промышленность позволила существенно продвинуть в экономическом развитии национальные республики [6, с. 118]. Вместе с тем по ряду направлений местная промышленность давала сбои. Так, во второй пятилетке местная промышленность не в полном объеме удовлетворяла потребности местного хозяйства в простейших местных строительных материалах - извести, черепице, бутовом камне, песке, что, в свою очередь, объяснялось проблемами в местной топливной промышленности. Так, к началу третьей пятилетки удельный вес товаров народного потребления во всей продукции местной промышленности со- ставлял в среднем около десяти процентов (например, по Хабаровскому краю – 9,7%, по Приморскому краю – 7,6%, по Вологодской области – 9,8%, по Куйбышевской области – 7,2%, по Новосибирской области – 13,9% [7, л. 124]). В 18 областей и двух автономиях РСФСР (Якутии и Калмыкии) это приводило к тому, что многие простейшие изделия завозились из других отдаленных районов, между тем как производство этих товаров вполне можно было организовать на месте.

И такую работу должны были организовать именно местные Советы, но далеко не всегда им удавалось достигать запланированных показателей. Одна из причин заключалась в том, что исполнительные комитеты краевых и областных Советов, а с их подачи также исполкомы городских и районных Советов основное внимание в деле развития местной промышленности, прежде всего, в те места, в которых легче получить подготовленные кадры, промышленные отходы и непосредственную помощь со стороны крупных промышленных предприятий. Такой подход не давал нужных результатов, так как территории развивались неравномерно, и это стало предметом обсуждения в высших инстанциях, в том числе на XVIII съезде ВКП(б). Высший партийный форум обязал местные Советы принять меры к организации небольших предприятий в глубинных районах, а также по созданию различных производств, вырабатывающих предметы широкого потребления, местные виды топлива. Этим вопросам было посвящено немало публикаций на страницах центральных и местных газет, в журналах «Плановое хозяйство», «Спутник агитатора» и др., где публиковались отчеты, сообщения об активах, конференциях, о задачах местной и кооперативной промышленности в облас- ти производства товаров широкого потребления, о работе предприятий и артелей [8, с. 84].

Но решению поставленных задач мешали многозвенность и громозкость управления, которые приводили к подчинению одного предприятия целому ряду хозяйственных организаций и практически лишали исполкомы местных Советов права самостоятельно управлять ими. В этой связи был предпринят ряд мер по совершенствованию этой системы. Так, 9 января 1941 г. было принято Постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР [9], где основным был вопрос о повсеместном создании райпром-комбинатов на основе решения местных Советов депутатов трудящихся по согласованию с соответствующими хозяйственными организациями. Промкомбинаты представляли собой единое многоотраслевое предприятие, подчиненное исполкому местного Совета. Их функции определялись типовым положением, утверждаемых на заседаниях исполкомов. При этом устанавливалось, что райпромкомбинаты управляли непосредственно производственными цехами и предприятиями, не яв- ляющимися хозрасчетными, и назначали директоров на предприятия, переведенные на хозрасчет; устанавливали тарифные ставки и оклады работников (в пределах лимитов, установленных краевым управлением промышленности). Имелись и другие полномочия. Создание промкобинатов несколько повысило эффективность, но ситуацию коренным образом не изменили. Равным образом принципиально не менялись и рассмотренные выше методы руководства местными Советами экономическими вопросами на своей территории.