Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия

student of master’s degree

2 course, The Institute of prosecution

Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

Moscow

POWERS OF THE PROSECUTOR TO SUPERVISE THE

PROCEDURAL ACTIVITIES OF THE BODIES OF INQUIRY AND

PRELIMINARY INVESTIGATION

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие – это одна из отраслей прокурорского надзора, закрепленная Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Выделение указанных полномочий в самостоятельную отрасль прокурорского надзора обусловлена, как верно указывали В. А. Кузьмин и Е. В. Китрова, тем, что при производстве предварительного расследования неизбежно затрагиваются, а иногда существенно ограничиваются права и законные интересы граждан, гарантированные Конституцией РФ и другими законами1.

Данная деятельность выступает дополнительной гарантией соблюдения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина. В связи с реализацией указанных полномочий на практике возникает множество вопросов. В первую очередь, это связано с тем, что глава 3 раздела IV Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» лишь в общей форме определяет предмет надзора, не указывая на какие-либо конкретные полномочия прокурора. В ст. 30 указанного закона имеется лишь отсылка к уголовно-процессуальному законодательству и иным федеральным законам.

Прокурор в уголовно-процессуальном законодательстве занимает особое положение и осуществляет не только надзор, но и уголовное преследование от имени государства (ч. 1 с. 37 УПК РФ).

Таким образом, прокурор является непосредственным участником той деятельности, за которой он должен осуществлять надзор. Также ему присущи и особые полномочия в сфере уголовно-процессуальной деятельности, которые выходят за пределы собственно надзорных полномочий. В ч. 2 ст. 37 УПК РФ регламентируются полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве, в связи с тем средства надзора, предусмотренные законом о прокуратуре, в данной области практически не применяются.

Полномочия прокурора, согласно ст. 37 УПК РФ, закрепляются как в отношении дознавателя, так и в отношении следователя. Указанные полномочия, хоть и содержатся в одной статье, весьма неоднородны. Безусловно, есть полномочия прокурора, касающиеся в равной степени, как следователя, так и дознавателя. В частности, в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор проверяет исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а согласно п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ - требует от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. Но в большей части ст. 37 УПК РФ касается полномочий прокурора в отношении дознавателя.

В отношении органов дознания полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер. Прокурор непосредственно вмешивается в осуществление дознания и руководит им. Так п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК закрепляет полномочия прокурора давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий. Следователю прокурор таких указаний давать не может, это прерогатива руководителя следственного органа в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ. Дать указания следователю о направлении расследования прокурор уполномочен только лишь в ходе проверки законности и обоснованности решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела, согласно п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, например, отменяя незаконное постановление о приостановлении уголовного дела.

Кроме того, при принятии органами дознания отдельных процессуальных решений, они должны быть согласованы с прокурором или утверждены им. Примерами могут служить п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в соответствии с которым прокурор дает согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, а также п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, уполномочивающий прокурора утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу. А в отношении органа предварительного следствия указанные полномочия принадлежат руководителю следственного органа, прокурор может вмешаться только после принятия следователем процессуального решения, проверяя его законность и обоснованность. Это обусловлено процессуальной самостоятельностью, которой следователь обладает, а дознаватель нет. То есть полномочия прокурора в отношении следователя были сокращены с последующей передачей их руководителю следственного органа. Тем не менее, перераспределение полномочий между прокурором и руководителем следственного органа никак не повлияли на повышение процессуальной самостоятельности следователя. Все, что ранее требовало согласия прокурора, теперь требует согласия руководителя следственного органа. Реального усиления процессуальной самостоятельности следователя так и не произошло2.

При производстве дознания прокурор оперативно пресекает возможные нарушения законодательства, а на предварительном следствии вынужден исправлять совершенные ошибки, что негативно складывается на расследовании уголовных дел и проведении доследственных проверок следователями. У прокурора недостаточно полномочий для продуктивного надзора за предварительным следствием. Это, в том числе, можно увидеть на примере решений следователя о приостановлении и прекращении уголовного дела (уголовного преследования). Если указанные решения незаконны, прокурор в соответствии с п. 5.1 ч. 2 ст. 37, ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК РФ отменяет постановления следователя или руководителя следственного органа, но сам возобновить производство по уголовному делу не уполномочен, поэтому допущенное следователем нарушение он может только выявить. В результате на практике возникает проблема: нарушение выявлено, но не всегда или не своевременно устранено. В то же время в отношении дознавателя у прокурора таких сложностей не возникает. Данный вопрос исследовала К. А. Таболина, которая отмечала, что такое положение закона представляется нелогичным: как приостановленное дознание может быть возобновлено прокурором (ч. 3.1 ст. 223 УПК РФ), так и прекращенное дознавателем уголовное дело может быть возобновлено на основании решения прокурора (ч. 1 ст. 214 УПК РФ). При этом, в отличие от прокурора, руководитель следственного органа не ограничен правом возобновления производства по делу в связи с отменой соответствующего постановления следователя (ч. 2 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК РФ)3.

В УПК РФ нет разделения на надзорные и не надзорные полномочия прокурора, т. к. оба указанных направления его деятельности тесно взаимосвязаны. К процессуальным полномочиям прокурора можно отнести право проверять законность действий поднадзорных органов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, право проверки уголовного дела и получения копий всех постановлений по делу, касающихся принятия процессуальных решений, обязанность рассматривать и разрешать жалобы участников процесса на процессуальные действия или решения поднадзорных органов, участвовать в судебных заседаниях на досудебном производстве, вызывать граждан и должностных лиц поднадзорных органов для дачи объяснений по вопросам нарушения законодательства.

При проверке уголовного дела, прокурор руководствуется ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ. Для истребования дела из поднадзорного органа прокурору требуется направить мотивированный письменный запрос. Поводами к написанию такого запроса могут служить, в том числе обращения граждан, общественных организаций, органов власти, а также публикации в СМИ. Однако прокурор ограничен в полномочиях. В целях выявления нарушений он должен мотивированно обратиться к поднадзорному субъекту, чтобы последний предоставил материалы уголовных дел и доследственных проверок. То есть при выявлении нарушений прав и свобод участников уголовного судопроизводства прокурор вынужден столкнуться с препятствием в виде данного запроса, для ответа на который поднадзорным еще потребуется время, что сказывается на оперативности процесса. На данный момент обращал внимание А. В. Спирин, который отмечал, что одним из наиболее существенных замечаний является «ущербность», противоречие самой природе прокурорского надзора такого подхода, при котором необходима мотивировка (обоснование) от субъекта, осуществляющего надзор, для того, чтобы поднадзорный субъект согласился «допустить» его к исполнению обязанностей4. Действительно, в такой ситуации теряется смысл прокурорского надзора. Например, руководителю следственного органа для изучения материалов уголовных дел и доследственных проверок достаточно всего лишь устного указания, тогда как у прокурора («ока государева») фактически связаны руки.

В ходе ознакомления с материалами уголовного дела проверяется законность и обоснованность всех процессуальных решений органов дознания и предварительного следствия. Рассматривая и разрешая жалобы участников уголовного судопроизводства, прокурор проверяет соответствие закону процессуальных решений дознавателя и следователя, принимает установленные законом меры реагирования в случае обнаружения нарушений.

Участию прокурора в судебных заседаниях на досудебном производстве придается большое значение. При личном участии прокурора в судебных заседаниях, он имеет возможность самостоятельно и незамедлительно сообщить суду о своем несогласии с решениями и действиями поднадзорных органов, а также своевременно обжаловать судебные решения. Однако на практике это не всегда осуществимо. В суде при избрании меры пресечения обвиняемому в виде заключения под стражу прокурор поддерживает или не поддерживает ходатайство следователя. То же самое происходит и при рассмотрении ходатайства следователя о продлении обвиняемому срока содержания под стражей. Как правило, прокурор поддерживает указанные ходатайства следователя. Но прокурор может и не согласиться, что бывает реже. И в связи с этим в практической деятельности возникает вопрос - вправе ли суд удовлетворять ходатайство следователя вопреки позиции прокурора, высказанной в судебном заседании? Ответ на этот вопрос, к сожалению, положительный. Как показывает судебно-следственная практика, мнение прокурора, не поддержавшего ходатайство следователя, не является обязательным для суда5. Примерами могут служить решения судов Нижегородской области, отмеченные в выступлении первого заместителя прокурора области Р. А. Шахнавазова на всероссийской межведомственной научно-практической конференции: так, судьи в 2009 г. удовлетворили три, а в 2010 г. два ходатайства следователей, не поддержанные прокурором в судебном заседании6.

В целях устранения нарушений законодательства, допущенных при производстве дознания, прокурор имеет право направлять в уполномоченные органы требование об устранении нарушений законности, отменять решения указанного органа, выносить представление об устранении нарушений закона, признать полученные доказательства недопустимыми, возвратить уголовное дело дознавателю или следователю.

Однако можно отметить недостаточную регламентацию полномочий прокурора по надзору за органами дознания и предварительного следствия на уровне федерального законодательства. Многие положения раскрываются или закрепляются лишь в приказах Генерального прокурора РФ или складываются в ходе осуществления практической деятельности. В связи с этим необходимо внесение изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и расширение положений о рассматриваемом виде надзора в указанном законе, а также их унификация.

К сожалению, следует констатировать, что выполнять свою прямую обязанность – осуществлять надзор за выполнением предписаний закона на досудебных стадиях уголовного процесса прокурору объективно не всегда представлялось возможным. Это происходит в силу активного изменения современного законодательства, произошедшего за последние годы, в результате которого не остались без внимания и полномочия прокурора в сфере досудебного производства. Это в большей степени касается полномочий прокурора в отношении следователя, который в настоящее время наделен процессуальной независимостью в результате реформы уголовно-процессуального законодательства, проведенной в 2007 г.

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что, несмотря на все законодательные нововведения, полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве до сих пор остаются неоднородными по своему содержанию, а относительно следователя и явно недостаточными. Прокурор не всегда может в полной мере осуществлять надзор за законностью процессуальной деятельности следователя в силу нехватки полномочий. Прокурор вынужден исправлять нарушения следователя на заключительных этапах предварительного следствия, когда уже не все может быть исправлено, или писать мотивированные запросы в процессе расследования уголовного дела, на которые вынужден ждать ответ. В результате страдают оперативность и качество расследования, которые руководитель следственного органа по тем или иным причинам не может обеспечить в ходе осуществления процессуального контроля за следователем. Напротив, до реформы уголовно-процессуального законодательства 2007 г. таких проблем не возникало.

Таким образом, достигнуть цели повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, будет возможно только в том случае, если законодатель будет учитывать ретроспективу развития процессуального статуса прокурора в уголовном судопроизводстве, с учетом как негативного, так и позитивного влияния данных изменений на правовой статус участников уголовного судопроизводства.