Понятие гражданско-правовой ответственности органов внутренних дел при причинении вреда в Российской Федерации и Кыргызской Республике

DOI:

Институт гражданско-правовой ответственности имеет большое значение для реализации принципа законности, неотвратимости наказания независимо от статуса, места работы или службы, должностных обязанностей причинителя вреда. Возможность привлечения к ответственности органов государственной власти, их должностных лиц, в том числе органов внутренних дел и их сотрудников, является важным государственным инструментом, направленным на защиту прав и свобод граждан и иных субъектов гражданского права.

Важность появления норм о возможности гражданско-правовой ответственности сотрудников органов внутренних дел и их должностных лиц определяется тем, что их деятельность зачастую связана с использованием источников повышенной опасности (оружие, транспортные средства), с другими факторами, влияющими на возможность причинения вреда.

К сожалению, в процессе осуществления ими своих полномочий может причиняться вред охраняемым и гарантируемым Конституцией Российской Федерации (далее – Конституция РФ), а также Конституцией Кыргыз- ской Республики (далее – Конституция КР) правам и свободам человека и гражданина.

Теоретико-правовые предпосылки формирования понятия гражданско-правовой ответственности органов внутренних дел и их должностных лиц

Правовую основу частно-правовой ответственности за вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами, в том числе органами внутренних дел, в России составляет Конституция РФ, которая в ст. 53 закрепляет право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Указанное конституционное положение детализируется правилами ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ).

Схожие положения содержатся в Конституции КР от 5 мая 2021 года. Вышеназванное право помещено в разделе 2 Конституции КР «Права, свободы и обязанности человека и гражданина», следовательно, является одним из основополагающих прав и обеспечивается прямым действием основного закона на территории страны.

Анализируя положения Гражданского кодекса Кыргызской Республики (далее – ГК КР), следует отметить две основные тенденции. С одной стороны, законодательство содержит те же общие принципы правового регулирования отношений, возникающих вследствие причинения вреда органами государственной власти, в том числе правоохранительными органами, как и в РФ.

С другой стороны, несмотря на то что и гражданское законодательство Кыргызской Республики, и гражданское законодательство Российской Федерации указывают на одно условие ответственности – незаконное поведение (ст. 999 ГК КР и ст. 1070 ГК РФ), содержательное наполнение у них разное.

Однако следует обратить внимание, что в ГК КР и ГК РФ понятия законодательства различаются. Так, в соответствии с п. 4 ст. 2 ГК КР в категорию законодательства включаются такие источники, как сам Гражданский кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, международные договоры и пр. В свою очередь, в ГК РФ, в п. 2 ст. 3 указывается, что законодательство состоит только из ГК РФ и федеральных законов [4].

Таким образом, понятие законодательства в ГК КР шире понятия законодательства в ГК РФ. Соответственно, в Российской Федерации ответственность органов внутренних дел и их должностных лиц, как и ответственность иных органов власти, ограничена нарушением только норм, заложенных в федеральных законах, в том числе ГК РФ [3]. В Кыргызской Республике более широкий подход, где в качестве источников права рассматриваются не только законы, но и иные нормативные правовые акты и международные договоры.

Далее мы, говоря о гражданском законодательстве, будем вести речь в контексте понимания той страны, анализ законодательства которой проводится. То есть, говоря о кыргызском законодательстве, будем понимать его в широком смысле, а говоря о российском – в узком.

Перед наукой гражданского права стоят задачи разрешения ряда теоретических вопросов, касающихся правовой природы частноправовой ответственности правоохранительных органов. Для анализа вышеупомяну- той категории необходимо в первую очередь рассмотреть общие подходы к пониманию гражданско-правовой ответственности. Следует отметить, что понятие частноправовой ответственности вызывает дискуссии в цивилистике, разные авторы представляют различные точки зрения.

Разнообразны точки зрения, представленные в цивилистической литературе относительно понятия и сущности гражданско-правовой ответственности. Можно выделить узкий и широкий подход к указанной проблеме. Одни ученые, представители узкого подхода, связывают гражданско-правовую ответственность с наступлением негативных последствий для причинителя вреда [7]. Другие, сторонники широкого подхода, считают, что негативные последствия должны быть связаны дополнительным бременем, несение которого обусловлено причиненным вредом, а также может быть связано с лишением права [8].

Последнее из представленных определений имеет, по нашему мнению, ряд достоинств. Автор указывает на такие существенные признаки гражданско-правовой ответственности, как наличие негативных последствий, а также делит их на группы в зависимости от содержания этих последствий, выделяя при этом наложение дополнительного бремени (то есть выполнение действий – обязанности), и напротив, лишения права (то есть запрета на совершение действий).

Соглашаясь с умозаключениями автора, следует отметить, что в основе понимания гражданско-правовой ответственности должно лежать основание (юридический факт), которое запускает динамику деликтного правоотношения. При этом полагаем, что гражданско-правовая ответственность должна рассматриваться не как процесс несения бремени неблагоприятных последствий, то есть акцент должен быть сделан на активное поведение субъекта, на наличие и исполнение обязанности, связанной с возмещением вреда. Указанный подход позволит рассматривать наступление гражданско-правовой ответственности в рамках категории обязательства (как это и делает законодатель).

Думается, что подобное установление должно осуществляться от имени государства и быть легализованным в законодательстве.

Соотношение понятий гражданско-правовой ответственности и санкции

В науке гражданского права поднимается вопрос о соотношении ответственности и санкции. В теории санкция рассматривается, как собирательное понятие, которое включает в себя следующие элементы: собственно меры ответственности (совокупность неблагоприятных последствий); меры превентивного характера, направленные на предупреждение правонарушений (меры охраны); меры защиты, применяемые после нарушения субъективного гражданского права [7, с. 111].

Безусловно, данная позиция имеет ряд положительных моментов. Автор представил собирательное понятие, в которое включил не только меры ответственности, но и превентивные и защитные меры. Несмотря на то что мы в целом поддерживаем высказанную позицию, хочется отметить, что исполнение обязанности по обязательству – это не есть санкция, это нормальный ход развития гражданского правоотношения (как до нарушения, так и после). Обязанности и исполнение обязательства входят в содержание самого обязательства. И при нормальном развитии обязательственного правоотношения обязанность должна исполняться в его рамках. В свою очередь, меры предупредительного воздействия не могут включаться в санкцию, как неблагоприятное последствие совершенного правонарушения, так как выполняют иную функцию. Они служат предупреждению совершения правонарушения. Считаем, что для целей гражданского права санкция представляет собой только меру ответственности, а все прочие аспекты санкций относятся к предупреждению и восстановлению нарушенного права.

В цивилистической науке существует подобный подход, где санкция отличается от понятия ответственности и являет собой неблагоприятные последствия для причинителя вреда [4, с. 27].

Мы считаем такой подход более оправданным, так как он не допускает смешения различных категорий. При традиционной трактовке санкции, гражданско-правовая ответственность поглощает понятие санкции. В этом случае гражданско-правовая ответ- ственность представляет собой, по сути, применение от имени государства санкции к лицу за совершенное им противоправное действие или бездействие, то есть поведение, нарушающее нормы гражданского законодательства, иных нормативных правовых актов, и нарушающее субъективные права и законные интересы участников гражданских правоотношений.

Можно предположить, что расширение объема и содержания категории «санкция» применительно к гражданскому праву обусловлено общей диспозитивной направленностью рассматриваемой отрасли, в том числе возможностью участников правоотношений самостоятельно предусмотреть санкции за нарушение, к примеру, в заключенных ими договорах, как актах индивидуального регулирования. И этот аспект должен учитываться в определении гражданско-правовой ответственности. Однако мы считаем, что проявление диспозитивности не должно искусственно размывать границы юридических понятий, тем более таких, которые сопряжены для участников правоотношений с определенными отрицательными последствиями.

Диспозитивность свойственна всем институтам гражданского права, в том числе и институту деликтной ответственности. Принцип диспозитивности в деликтных обязательствах связан с тем, что потерпевший может как обратиться за возмещением причиненного вреда, так и нет, это зависит в подавляющем большинстве случаев от воли и волеизъявления лица, которое полагает свое право нарушенным. Таким образом, потерпевший решает, будет ли исполнено возникшее обязательство из причинения вреда в силу того, что может как предъявить требования о возмещении вреда, так и не предъявлять его. Лишь в определенных случаях, когда законом установлена обязанность публичных органов власти выступить в защиту субъективных прав и охраняемых законом интересов отдельных категорий лиц, применение гражданско-правовых санкций поставлено в зависимость не от воли лица, которому причинен вред, а от прямого указания на то в нормативном акте.

Таким образом, используя вышеуказанное определение гражданско-правовой ответственности, а также итоги рассуждений о соотношении ответственности и санкции, мож- но сформулировать следующее определение гражданско-правовой ответственности как родового понятия: гражданско-правовая ответственность – это предусмотренная нормативными правовыми актами, а также индивидуальными актами правого регулирования (например, договором) обязанность субъекта, нарушившего субъективное гражданское право при исполнении обязательства ненадлежащем образом, претерпевать дополнительные негативные последствия, в том числе отказ в защите права.

Указанный подход будет использован нами при рассмотрении вопроса о сущности частноправовой ответственности органов внутренних дел и их должностных лиц.

Специфика гражданско-правовой ответственности органов внутренних дел и их должностных лиц

Гражданско-правовая ответственность органов внутренних дел и их должностных лиц в обеих странах относится к категории деликтной ответственности и представляет собой ответственность за причинение вреда, сущность которой заключается в том, что причинитель вреда обязуется исполнить обязанность – возместить потерпевшему причиненный вред [9, с. 12].

Таким образом, гражданско-правовая ответственность органов внутренних дел и их должностных лиц предусматривает, что на виновное лицо возлагается конкретная санкция, проявляющаяся в обязанности претерпеть негативные имущественные последствия в виде возмещения вреда. Здесь надо учитывать, что такая ответственность носит внедоговорной характер и, соответственно, возникает не только из гражданско-правовых юридических фактов, но и из публичных оснований, предусмотренных в нормативных правовых актах.

Следует заметить, что в некоторых источниках вопрос о правовой природе ответственности правоохранительных органов в случае причинения ими вреда рассматривается за рамками отрасли гражданского права.

В частности, представители широкого подхода полагают, что при нарушении субъективного права ущемляется целый комплекс прав, не связанных только с одной отраслью права [11, с. 11]. Другие авторы отстаивают позиции об отношении различных видов деликтных обязательств правонарушений к различным отраслям права. Так, на принадлежность к трудовым правоотношениям в ряде случаев указывает Е.А. Флейшиц [12, с. 13]. Б.Т. Безлепкин [1, с. 123], Л.А. Прокудина [11, с. 13] отстаивают позицию об уголовно-процессуальной природе некоторых из возникших правоотношений. В рамках отрасли конституционного права предлагает решать данную проблему Л.В. Бойцова [2, с. 23].

Подобное многообразие точек зрения на правовую природу ответственности объясняется тем, что органы государственной власти и их должностные лица могут в ходе своей деятельности причинить вред самым различным правам и законным интересам гражданина. Поскольку в указанных правоотношениях возникает обязанность претерпевания неблагоприятных имущественных, а не личностных последствий, что свидетельствует о компенсаторной направленности ответственности [5, с. 25], в результате которой предполагается полное восстановление нарушенных прав, а также учитывая, что в результате совершенного правонарушения возникает обязательство по возмещению вреда, входящее в предмет гражданско-правового регулирования, следует говорить сугубо о гражданско-правовой ответственности. Наличие таких элементов в основании гражданского правонарушения, как уголовное преступление, трудовой проступок или пр., не меняет природы возникшего правоотношения на иную, так как эти юридические факты, являясь толчком к возникновению гражданско-правовой ответственности, в дальнейшем не оказывают влияние на условия ее наступления.

Гражданско-правовая ответственность органов внутренних дел и их сотрудников должна определяться признаками, характерными для гражданско-правовой ответственности государственных органов и должностных лиц, и рассматриваться как ее разновидность [10, с. 14]. Следовательно, она носит имущественный характер, при этом сама по себе противоправность (противоречие нормам права) не влияет на возникновение правоотношения (как, например, в уголовном и других отраслях права). Для возникновения ответственности достаточно причи- нить вред. При причинении вреда сотрудником органов внутренних дел возникает два рода правовых последствий. Первое возникает тогда, когда сотрудник не исполняет свои служебные обязанности, в этом случае для сотрудника наступают общеправовые последствия. Если сотрудник находился при исполнении, то наступает специальная ответственность.

При этом возмещение вреда независимо от его вида (моральный или имущественный) всегда носит имущественный характер. Также следует обратить внимание на то, что закон допускает компенсацию ущерба, причиненного сотрудниками органов внутренних дел правомерными действиями (п. 37 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее – ФЗ «О полиции»)).

Спецификой гражданско-правовой ответственности органов внутренних дел и их сотрудников, как и иных государственных органов и их должностных лиц, является то, что возмещение происходит из казны государства (ст. 1070 ГК РФ, ст. 998, 225, 227 ГК КР). В этом отношении нормы Российской Федерации и Кыргызской Республики идентичны.

Сравнивая законодательства двух стран (Российской Федерации и Кыргызской Республики), необходимо отметить, что есть некоторые отличия в правовом регулировании порядка возмещения причиненного вреда органами государственной власти и их должностными лицами. Сравнительный анализ статей ГК РФ и ГК КР показал, что в отличие от норм ГК РФ в ГК КР не содержится нормы об органах и лицах, которые выступают от имени казны при возмещении вреда за ее счет. Так, в ГК РФ такие органы установлены в ст. 1071 ГК РФ. Полагаем, что в ГК КР также необходимо внести статью, указывающую на органы, к которым следует предъявлять требования о возмещении вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами. Такой подход позволит упростить правоприменительный механизм, обеспечив понятность и прозрачность закона, что будет способствовать наибольшей защите прав и законных интересов субъектов права, пострадавших в результате причинения вреда органами внутренних дел и их сотрудниками.

Предлагается дополнить ГК КР ст. 999.1 следующего содержания:

« Статья 999.1. Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет.

В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет государственной казны или казны местного сообщества, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если законом эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина».

Спецификой ответственности за причинение вреда в исследуемых правоотношениях является наличие особого субъекта – должностного лица, а именно сотрудника органа внутренних дел.

ГК РФ, как и ГК КР, не дают легального определения должностного лица. В РФ на практике используется понятие, данное в ст. 285 Уголовного кодекса РФ (далее – УК РФ), где выделяется две категории должностных лиц: исполняющее функции представителя власти или выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции как в органах власти, так и в государственных и муниципальных учреждениях, вооруженных силах и пр.

В Кыргызской Республике понятие должностного лица более широкое. Наряду с перечисленными в ст. 285 УК РФ функциями добавлены контрольно-ревизионные и (или) регистрационные функции (п. 10 Приложения 1 к Уголовному кодексу КР (далее – УК КР)). При этом Приложение № 1 к УК КР подробно раскрывает понятие организационно-распорядительных, административно-хозяйственных, контрольно-ревизионных и регистрационных функций, что формирует единую терминологию и позволяет формировать единую практику применения, что является положительным моментом действующего законодательства Кыргызской Республики.

В Российской Федерации (в ФЗ «О полиции») и Кыргызской Республике (в Законе Кыргызской Республики «Об органах внутренних дел Кыргызской Республики» от 11 января 1994 г. № 1360-XII) органы внутренних дел определяются сходным образом, как государственные органы, осуществляющие правоохранительную деятельность. Цель указанной деятельности определяется как охрана и защита прав государства, общества, физических и юридических лиц, в том числе обеспечение общественного порядка и борьба с преступностью [6, с. 426].

Пункт 24 Закона Кыргызской Республики «О прохождении службы в правоохранительных органах Кыргызской Республики» подробно раскрывает понятие сотрудника права и обязанности, а также ограничения и запреты, установленные законом. В связи с этим ОВД и сотрудники ОВД могут быть субъектами ответственности в случае незаконных действий при исполнении своих обязанностей или бездействии, то есть неисполнении должностных полномочий.

Выводы

Проведенный анализ позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, законодательство Кыргызской Республики содержит более широкую дефиницию, отличающуюся от российской тем, что государственные, в том числе правоохранительные органы, претерпевают неблагоприятные последствия, предусмотренные законом как при нарушении норм, заложенных в законах, так и в подзаконных правовых актах, а также международных договорах. Помимо этого, кыргызский законодатель предлагает и более широкий подход к пониманию должностного лица, являющегося субъектом ответственности. Во-вторых, механизмы осуществления права на возмещение вреда более четко прописаны в гражданском законодательстве России, в силу этого предлагается внести изменение в действующее законодательство Кыргызской Республики. В-третьих, сформулировано понятие гражданско-правовой ответственности, имеющее в основе разграничение понятия санкции и ответственности, а также учитывающее необходимость претерпевания причинителем вреда дополнительных негативных последствий и несение обязанностей.