ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. ЕГО НАЗНАЧЕНИЕ И ОСОБЕННОСТИ

Вопрос о предмете административно-правового регулирования относится к числу дискуссионных. Основные разногласия сводятся к тому, на какие именно общественные отношения (производственные, идеологические, волевые и т. д.) и на что непосредственно в самих общественных отношениях может оказывать регулирующее воздействие норма права.

Некоторые авторы утверждают, что право непосредственно регулирует даже производственные отношения, разновидностью которых, по их мнению, являются имущественные отношения, лишенные ка кого-либо волев ого содержания².

Из поведения людей, их различных и многочисленных поступков складываются индивидуальные или, как принято говорить, конкретные общественные отношения, которые в свою очередь образуют в качестве «равнодействующей» систему общественных отношений. В ней совокупность производственных. отношений составляет основу любой социальной формации. Важно выяснить, что же подвергается непосредственному правовому регулированию: отдельные конкретные отношения, виды конкретных отношений или вся совокупность общественных отношений в целом.

Правовые нормы прямо предусматривают сравнительно непосредственные результаты человеческой деятельности, а не ее конечный объективно складывающийся итог, поскольку эти нормы определяют тот или иной вариант поведения при соответствующих условиях и обстоятельствах. Поэтому, непосредственным предметом нормативно — административно-правового регулирования являются конкретные общественные отношения, а не вся их совокупность.

Регулируя те или иные виды конкретных общественных отношений, законы и другие нормативные акты отражают в конечном счете потребности всей существующей системы производственных отношений и оказывают на всю совокупность этих отношений обратное воздействие, охраняя экономический базис, создавая условия для его укрепления, способствуя развитию о народного хозяйства.

Механизм административно-правового регулирования идеологических отношений достаточно ясен, коль скоро эти отношения зависят от волевого поведения людей. Воздействуя на сознание и волю их участников, право организует развитие идеологических отношений в направлении, угодном народу и государству.

Есть общественные идеологические отношения, которые возникают непосредственно в связи с правовым регулированием и исчезают при прекращении действия той или иной правовой нормы. В существовании таких отношений непосредственно определяющую роль играет государственно–правовое регулирование, хотя и эти отношения в конечном счете должны отражать существующие экономические отношения, должны быть так или иначе связаны с фактическими отношениями, органически присущими данному способу производства, иначе они теряют свой смысл и свое значение.

Надстроечные отношения зависят от базиса, но все же обладают известной самостоятельностью. Это дает сравнительно широкие возможности для правового воздействия, ибо здесь объективно возможны весьма разнообразные варианты волевых действий и поступков людей

Очевидно, что в государственно-организованном обществе имеется большое число надстроечных отношений, которые иначе как в правовой форме существовать не могут (например, определенная часть административно-правовых отношений и процессуальные отношения) и, следовательно, в значительной мере непосредственно зависят от характера административно-правового регулирования, хотя они и не могут быть оторваны от своей материальной основы.

Следует согласиться с теми, кто указывает на существование двух видов юридических отношении: правоотношений, опосредствующих существовавшие до них фактические отношения, и таких отношений, которые иначе как в правовой форме существовать не могут.

В первом случае юридические отношения обычно не исчерпывают опосредуемых ими фактических отношений, во втором — отношения выступают не иначе как в виде правовых отношений.

Сложнее обстоит дело с уяснением механизма административно-правового регулирования экономических отношений.

Экономические отношения, складывающиеся как непосредственно в процессе производства, так и в процессе распределения и обмена, являются отношениями материальными. Материальный характер экономических отношений определяется тем, что их содержанием является деятельность по производству и распределению материальных благ, которая непосредственно зависит от уровня развития производительных сил и обусловленного им характера разделения труда. Экономические отношения представляют собой форму деятельности человека, направленную на поддержание своего существования.

Система производственных отношений, покоящаяся на определенном уровне развития производительных сил, объективно обусловлена, но отдельное экономическое отношение, выступающее как отдельный акт объективного процесса производства, распределения или обмена, необходимо связано с волей участников этого отношения. Вне конкретных волевых актов людей процесс производственной деятельности, распределения и обмена неосуществим

При воздействии норм права на волю индивида, участвующего в конкретном экономическом отношении, возникает в целом ряде случаев специфическая форма, опосредствующая это отношение, — юридическое отношение, Это отношение отнюдь не исчерпывает существующего фактического отношения ни с точки зрения его экономического содержания, ни даже с точки зрения всех волевых действий его участников. Возникающее при правовом регулировании экономических отношений новое общественное отношение идеологического характера (отношение юридическое) лишь опосредствует определенные стороны производственной деятельности. Производственные отношения регулируются в направлении, предопределенном объективными экономическими законами. В результате такого урегулирования материальные (экономические) отношения полностью сохраняются, но облекаются в новую форму — форму идеологического (правового) отношения1.

Таким образом, предметом административно-правового регулирования являются отдельные виды конкретных общественных отношений как идеологического, так и экономического характера.

Характеристика общественных отношений как общего предмета административно-правового регулирования, в силу того, что они представляют собой сложные многосторонние явления объективного мира, дается иногда в нашей литературе при раскрытии их элементов или сторон. Такого рода попытку предпринял, например, чешский ученый В. Кнапп2. Он считает, что общественные отношения как предмет административно-правового регулирования включают следующие элементы: 1) поведение отдельных людей или деятельность организаций людей в определенных общественных отношениях, 2) субъекты (определение субъектов права), 3) факты (квалификация юридических фактов), 4) предмет правоотношений (определение предмета правоотношений)…

Приблизительно одинаковую позицию в этом вопросе занимают И. А. Ребане и И. Л. Брауде3. К элементам регулируемых правом общественных отношений они относят особые субъекты прав и обязанностей, предмет, юридические факты и поведение человека, необходимой правовой формой которого выступают правоотношения. Плодотворность этого дополнения становится очевидной, если учесть выводы ряда ученых относительно того, что понимается под интересом в общественных отношениях. Например, В. П. Грибанов правильно определяет интерес как потребность, принявшую, форму сознательного побуждения и проявляющуюся в жизни в виде желаний, намерений, стремлений.

Право регулирует общественные отношения, упорядочение которых необходимо в целях охраны, укрепления и совершенствования общественного и государственного устройства, осуществления хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной деятельности государства, в целях защиты жизни, здоровья, материальных и других интересов граждан и юридических лиц. Это регулирование осуществляется при помощи самых различных юридических средств воздействия на общественные отношения.

Изучение практики осуществления права убеждает в большом разнообразии средств его воздействия на общественные отношения. В одном случае закон предусматривает установление прав и обязанностей субъектов в силу заключенного между ними соглашения (договоры поставки продукции), в другом — эти права и обязанности связываются с актом применения права (акт органа государственного управления о передаче оборудования), в третьем — права и обязанности прямо вытекают из закона (личные права). Лица, наделенные правами и обязанностями, могут находиться в конкретной связи между собой, но эта связь может носить и абстрактный характер — связь «всех со всеми», не образующая между ними правоотношения. Наконец, различны пути и средства защиты установленных прав.

Между отмеченными выше юридическими средствами воздействия есть определенная взаимосвязь. Так, в случае, когда норма права предусматривает возникновение правомочий и обязанностей из договора, часто допускается «автономность» действий сторон и предусматривается судебный путь защиты прав.

Но неправильно полагать, что юридические средства сочетаются друг с другом только в одном определенном порядке.

Так, степень «автономности» действий сторон правоотношений, вытекающих из договора поставки и из договора дарения, различна так же, как различны пути и средства защиты установленных в этих различных случаях прав. Хотя большинство трудовых правоотношений и устанавливается по соглашению, правомочия и юридические обязанности сторон здесь значительно более определенны, нежели, например, при договоре купли — продажи, заключенном между гражданами, а разрешение споров осуществляется для некоторых категорий работников во внесудебном порядке.

Из этого следует, что метод административно-правового регулирования общественных отношений, присущий той или иной отрасли права, нельзя сводить к какому — либо одному из юридических средств воздействия.

Метод регулирования, понимаемый как сочетание юридических средств воздействия на общественные отношения, раскрывает:

• а)    порядок установления прав и обязанностей;

• б)    степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий их субъектов;

• в)    взаимоположение субъектов правоотношения;

• г)    наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей ;

• д)    пути и средства обеспечения установленных, субъективных прав.

В каждой отрасли права это сочетание юридических средств более или менее прочно и устойчиво сцементировано единым предметом и единой общей целью административно-правового регулирования общественных отношений1.

Метод регулирования включает как наиболее характерные для данной отрасли права юридические средства воздействия на поведение людей и деятельность организаций, так и менее характерные. Например, штраф является типичной административно-правовой санкцией, но он применяется иногда и в других отраслях права. Сложный состав юридических средств, образующих метод регулирования, объясняется сложностью и многообразием общественных отношений, их тесным переплетением и подвижностью существующих между ними граней.

Метод административно-правового регулирования определяется предметом, т. е. характером общественных отношений, которые подлежат правовому воздействию.

Так, имущественные отношения, подпадающие под воздействие закона стоимости, могут быть урегулированы только при помощи специфичных гражданско-правовых средств воздействия, а управленческие отношения — административно-правовыми средствами. Семейные отношения невозможно регулировать при помощи методов правового воздействия на процессуальные отношения и т. п.

Метод административно-правового регулирования общественных отношений обладает известной долей самостоятельности по отношению к предмету юридического воздействия в силу следующих причин:

• 1.    Данное общественное отношение в рамках существующих возможностей может быть урегулировано по-разному. Об этом свидетельствуют, в частности, изменения в правовом режиме оборотных средств госпредприятий, в области метода заготовки сельскохозяйственной продукции и порядка планирования сельскохозяйственного производства.

• 2.    В зависимости от своих целей государство осуществляет правовое регулирование разных сторон одного и того же вида общественных отношений отличными друг от друга методами. Известно, например, что различные стороны имущественных отношений могут подвергаться различным методам административно-правового регулирования. Достаточно вспомнить, что охрана собственности осуществляется мерами административно-правового, гражданско-правового и уголовно-правового характера².

Определяя цель и методы административно-правового регулирования, законодатель руководствуется и исходит не только из данного отношения, но и учитывает всю совокупность существующих общественных отношений и происходящие в них изменения .

Так, характер трудовых отношений, с которыми связано предоставление жилого помещения в ведомственном доме на период трудовой связи члена семьи с данным ведомством, сам по себе не изменился. Однако изменение других отношений привело к ограничению административного порядка выселения, т. е. к частичному изменению правовых методов, обеспечивающих ныне использование ведомственной жилплощади бывшими работниками данного учреждения или предприятия. Рассмотрим виды методов административно-правового регулирования.

Общество объективно вызывает потребность в разумном сочетании убеждения и принуждения, а не взаимоисключение одного из них.

Определенное место в системе способов воздействия на поведение людей, используемых управлением, занимает метод поощрения, представляющий собой публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета членам общества, проявившим примерное поведение при выполнении своего общественного долга. Назначение метода поощрения состоит в том, чтобы вызвать определенные стимулы к такому поведению, которое способствовало бы достижению результатов, выходящих за рамки ординарных представлений о возможностях человека.

Этим свойством служебная роль поощрения существенно отличается от служебной роли принуждения. Последнее, выражая собой порицание от имени общества и устанавливая определенные лишения для человека, отступившего от установленного правила, ставит, прежде всего, задачу поднять его до уровня подавляющего большинства добросовестных членов общества, аккуратно выполняющих свой общественный долг, и одновременно угрозой наступления неблагоприятных последствий предотвратить неправомерное поведение отдельных неустойчивых граждан. В этом проявляется своего рода «очистительное» качество принуждения, позволяющее вытеснить из общества все вредное и чуждое ему.

Используемые в сфере управления обществом методы убеждения, поощрения и принуждения являются наиболее общими и распространенными активными способами воздействия на граждан общества. Они применяются в деятельности всех организаций и коллективов, приобретая самые различные организационные формы. Указанные организационные способы характеризуются прежде всего тем, что они предусматривают определенных адресатов воздействия, типичные связи между ними и должные результаты их взаимоотношений.

Одной из наиболее действенных организационных форм использования общих способов воздействия на поведение людей является правовое регулирование, представляющее собой нормативное закрепление (регламентацию) государством общих, фактических способов организации членов общества. Приблизительно так же понимает связь общих методов управления с их правовым опосредованием Ю. М. Козлов. Он полагает, что методы управления, как правило, облекаются в правовую форму и суть «соотношения методов управления и соответствующих форм состоит в том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержания».

Применительно к правовому регулированию общие способы воздействия на поведение конкретизируются в такой научной категории, как способы (методы) административно-правового регулирования.

Исследования способов административно-правового регулирования в юридической литературе обычно связываются с поисками классификационного основания, критерия научного построения системы права, когда наряду с предметом предлагается также учитывать значение и так называемого метода административно-правового регулирования. Несмотря на то, что по данному вопросу отдельными авторами высказаны интересные соображения, все же плодотворных результатов научного обоснования собственно метода или способа административно-правового регулирования в плане его самостоятельного значения и места в механизме воздействия права на общественные отношения пока еще не достигнуто. Это, прежде всего, обнаружилось в ходе дискуссии о системе права. В ходе дискуссии выявились существенные расхождения в понимании самого метода административно-правового регулирования.

Как специфический способ, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение, понимают метод административно-правового регулирования многие ученые-юристы.

Высказывания ученых-юристов позволяют составить общее представление о методе административно-правового регулирования как, во-первых, специфическом способе воздействия государства на волю участников социальных связей, во-вторых, находящем закрепление (выражение) в действующих нормах права и, в-третьих, с помощью которого обеспечивается нужное всему обществу упорядочение общественных отношений.

Следовательно, большинство авторов, рассуждавших о методе административно-правового регулирования как дополнительном классификационном критерии построения научной системы права, вкладывают такой смысл в его определение, который дает больше оснований относить эту научную категорию к самостоятельной области научных исследований, а именно к области изучения различных способов воздействия права на общественные отношения.

Категория метода в том смысле, как это понимается большинством ученых, пожалуй, вообще неприемлема в качестве дополнительного классификационного основания для научного построения системы права. Представляется, что только соображения С. С. Алексеева отвечают потребностям поиска дополнительного критерия в построении системы права. Он, например, справедливо писал, что методы «административно-правового регулирования характеризуют одно из свойств предмета регулирования». В данном рассуждении обращается внимание па специфику общественных отношений, которые вызывают необходимость нормативного регулирования, ибо в понимании С. С. Алексеева метод есть свойство предмета, т. е. определенных общественных отношений. Отсюда вытекает, что особенности метода лежат в самих общественных отношениях, являются качеством этих отношений. Поиски именно такого рода специфических свойств общественных отношений и облегчают решение задачи по установлению точных границ предмета административно-правового регулирования, который составляет объективную и единственную основу каждой отрасли права.

Конкретные методы административно-правового регулирования получают свое выражение в нормах права. Государство, фиксируя в норме права определенный вариант поведения участников урегулированного общественного отношения, одновременно предусматривает, какое состояние воли должно быть избрано для организации взаимоотношений сторон и достижения результата административно-правового регулирования. Причем, разумеется, само содержание метода, как правило, не формулируется четко. Представление о методе, заключенном в норме, можно получить только при анализе всех структурных частей нормы права и специфики субъектного состава, поведение которого норма права должна урегулировать. Указание на используемый государством метод регулирования содержится не во всех структурных частях нормы, а только в диспозиции и санкции. В гипотезе есть лишь указание на фактические обстоятельства, при наличии которых должна исполняться или применяться данная норма права. Поэтому гипотеза служит тем объективным основанием, которое оказывает, определяющее влияние на выбор государством конкретных методов, заключаемых в. данной норме права, так как от характера обстоятельств и содержания общественных отношений прежде всего зависит способ организации воли участников этих отношений.

Многообразие методов находит отражение в диспозициях норм права, где формулируется само правило поведения. В том, как описывается, формулируется в диспозиции правило поведения, и обнаруживается конкретный метод регулирования, т. е. определенное состояние воли сторон, предусматриваемое нормой права. Причем отдельные разновидности гипотез более или менее четко обнаруживают метод регулирования, в других же гипотезах выявить конкретный метод регулирования значительно сложнее. Сложнее обнаружить метод административно-правового регулирования в нормах права, содержащих в диспозиции дозволение. В таких диспозициях обычно заключены такие методы, как «автономность» состояния воли субъектов, «соподчиненность», «равенство» и т. д. Причем качества указанных. методов проявляются в самом характере диспозиции. Например, в абсолютно — определенной диспозиции, когда точно указаны права и обязанности, несомненно, заключен метод «императивности». Он выражается в таком состоянии воли субъектов, когда оно точно очерчено и не допускается никаких отклонений. В относительно — определенных, диспозициях указание на права и обязанности обычно сопровождается возможностью для сторон самим уточнить права и обязанности в каждом конкретном случае. Это свидетельствует о наличии в данной норме метода «автономности», т. е. относительно свободного состояния воли субъектов в определении характера взаимоотношений между ними и выбора путей достижения желаемого результата.

Намного выпуклее обнаруживаются методы административно-правового регулирования в санкциях норм права, содержащих указания на угрозу наступления невыгодных (неблагоприятных) последствий в случае нарушения предписания, сформулированного в диспозиции. Это объясняется тем, что методы, содержащиеся в санкциях, имеют главным образом принудительный характер и представляют собой установленное состояние воли, значительно ущемляющее свободу субъектов, причиняющее им определенные лишения благ, либо уже находящихся в распоряжении данных субъектов, либо ожидаемых ими. К таким методам, например, относятся различные меры уголовного наказания, возмещение материального ущерба, меры административного и дисциплинарного взыскания, признание недействительными тех актов субъектов, которые были направлены на достижение определенных юридических результатов и т. д.