Понятие и признаки вспомогательных государственных органов

Государство осуществляет свои функции через органы, обладающие государственно-властными полномочиями. Однако на современном этапе развития функционирование данных органов невозможно без сопровождения их деятельности вспомогательными государственными органами в лице профессионально подготовленных государственных служащих.

29 мая 1997 г. Конституционный Суд РФ в определении «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 октября 1996 г. "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации"» [1] дал разграничение понятий государственный орган и орган государственной власти .

В указанном определении высказана следующая позиция. Аппарат государства состоит из двух видов органов: органов государственной власти и государственных органов, не имеющих статуса органов государственной власти. Последние, осуществляя властные полномочия, не обладают, в частности, правом принятия правовых актов внешнего действия, распространяющихся на граждан и их объединения. И те и другие охватываются общим понятием орган государства .

Одним из первых выделил вспомогательные органы и обосновал их существование знаменитый юрист начала ХХ в. П.М. Коркунов. Он предлагал различать среди государственных органов два вида – решающие (органы государственной власти) и содействующие (вспомогательные органы): «Обращаясь собственно к устройству государственных учреждений, мы видим, что из числа лиц, составляющих учреждение, одни решают, как именно распорядиться вверенной им функцией власти, другие – только содействуют так или иначе решающим. Поэтому организация государственных учреждений сама слагается из органов двоякого рода – решающих и содействующих. Решающие органы и суть собственно прямые, непосредственные органы государственной власти, в тесном смысле слова органы власти. Органы содействующие не суть непосредственные органы государственной власти, а только содействуют решающим органам <...> Само содействие может принимать различные формы. Оно выражается в подготовке дела собиранием фактических данных и справкой с законами или в даче совета решающему органу» [2].

Наиболее удачное, на наш взгляд, определение понятия вспомогательных органов государства дает А.М. Осавелюк: «вспомогательный государственный орган – организация государственных служащих, профессионально выполняющих координационные, консультативные, экспертные и иные функции, установленные государством для обеспечения деятельности высших органов государственной власти» [3].

Как показывает анализ нормативных актов, наиболее распространенным при обозначении вспомогательных органов является слово «аппарат». Так, например, имеется аппарат Государственной Думы, аппарат Совета Федерации, аппарат Правительства РФ и т.д. В субъектах РФ вспомогательные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ также обозначаются термином аппарат .

Т.Я. Хабриева по этому поводу замечает, что «любой государственный орган в своей работе опирается на аппарат – корпус служащих, формирующийся на профессиональной основе и осуществляющий функции организационного, правового, информационного, социально-бытового, аналитического, материально-технического и иного обеспечения деятельности органа, его структурных подразделений и отдельных должностных лиц» [4].

Порядок назначения наиболее важных вспомогательных государственных органов устанавливается конституциями или законами. Например, в соответствии с положениями п. «ж» ст. 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом, в соответствии с п. «и» ст. 83 – формирует Администрацию Президента Российской Федерации. Вспомогательные государственные органы более низкого уровня образуются в порядке, определенном подзаконными актами: регламентами, положениями, постановлениями и т.д.

Функции и полномочия каждого вспомогательного государственного органа устанавливаются государством. Они носят не властный, а вспомогательный характер.

Так, например, в соответствии с Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. «Об Администрации Президента Российской Федерации» [5] Администрация организует подготовку законопроектов, проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ. Администрация выпускает указы и распоряжения Президента РФ и иные подписанные им документы, обеспечивает обнародование федеральных законов, официальное опубликование международных договоров Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ. Таким образом, Администрация выполняет обеспечительные функции, направленные на облегчение осуществления Президентом Российской Федерации своих властных полномочий.

Процессуальное оформление деятельности вспомогательных государственных органов осуществляется в установленном государством порядке, нормативными актами, принимаемыми уполномоченными на то органами. Так, аппарат Государственной Думы действует на основании Положения об аппарате Государственной Думы Федерального Собрания РФ [6], Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ [7]. Согласно указанным документам аппарат Государственной Думы является постоянно действующим органом Государственной Думы и юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, смету расходов, счета в банках и других кредитных организациях, а также лицевой счет в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства Российской Федерации, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и наименованием «Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Вспомогательные государственные органы самостоятельной роли не выполняют. Они создаются органами государственной власти для содействия выполнению ими своих функций, ответственны перед назначившими их органами власти и подконтрольны им. Вспомогательные государственные органы не существуют отдельно от тех органов государственной власти, деятельность которых они обеспечивают.

Вспомогательные органы есть при всех органах государственной власти, выполняя обеспечительные функции и способствуя осуществлению органами государственной власти своих властных полномочий. Для того чтобы обосновать необходимость и важность существования вспомогательных органов, достаточно рассмотреть их структуру и полномочия.

Вспомогательные органы имеют свои признаки:

• 1.    Создаются нормативным актом органа государственной власти. Их существование может предусматриваться Конституцией (Администрация Президента, Совет безопасности), основными законами (уставами) субъектов федерации, указами, положениями, регламентами.

• 2.    Системно структурированы, их структура определяется органом государственной власти, для обеспечения полномочий которого они созданы.

• 3.    Выполняют экспертные, аналитические, консультационные, контролирующие и иные значимые функции, призванные содействовать решению задач, стоящих перед органом государственной власти.

• 4.    Действуют в пределах полномочий органа государственной власти, для реализации полномочий которого они созданы.

• 5.    Обеспечивают взаимодействие органов государственной власти между собой, с органами местного самоуправления, с юридическими и физическими лицами.

• 6.    Не издают общеобязательных актов, однако в некоторых случаях их решение будет являться обязательным для органов государственной власти. Так, законопроект, получивший отрицательное заключение правового управления законодательного органа, не может быть принят.

• 7.    Состоят из государственных служащих.

Рассмотрев специфику вспомогательных органов, мы можем дать им такое определение: это система государственных органов, состоящих из государственных служащих, обязанностью которых является обеспечение выполнения органом государственной власти государственно значимых полномочий и обеспечение взаимодействия органа государственной власти с иными органами.

Исторический анализ показывает, что роль вспомогательных органов при органах государственной власти растет, а количество служащих в таких органах увеличивается. В качестве примера можно привести численность персонала контрольно-счетных палат. Так, счетная палата

Понятие и признаки вспомогательных государственных органов при Барнаульской городской думе в 2011 г. составляла 9 чел., а в 2012 г. – уже 10 [8]. В Ленинградской области численность контрольносчетной палаты в 2012 г. составляла 40 чел., а в 2013 г. – 45 [9].

Увеличение количества персонала во вспомогательных органах свидетельствует об увеличении числа задач, которые на такие органы возлагаются, и, следовательно, о росте важности таких органов в современном обществе.