Система и структура федеральных органов исполнительной власти

Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) не получили глубокой теоретической проработки, а между тем, представляется, что именно система и структура ФОИВ как организационноправовая форма является основой для эффективного государственного управления [1, с. 13]. В этой связи данные понятия представляют научный интерес для теоретического осмысления.

Анализируя общефилософское содержание понятия системы, можно заключить, что система представляет собой целостную совокупность или единое объединение элементов, взаимосвязанных между собой и выстроенных в иерархические связи. Любая система представляет собой упорядоченное множество взаимосвязанных элементов, обладающее целостностью, структурой и организацией [2, с. 569]. Таким образом, для системы характерно наличие нескольких элементов, наличие связей между элементами и определенная иерархия расположения элементов в системе относительно друг друга.

Структура же представляет собой отражение внутренних связей между элементами системы и отношений, которые воз- никают в процессе взаимодействия элементов. Можно констатировать, что структура обеспечивает взаимосвязь, взаимозависимость и подчиненность элементов системы, а, следовательно, является основой для ее устойчивости и функционирования.

Понятие «система ФОИВ» представляет собой родовую категорию по отношению к видовому, более узкому понятию «структура ФОИВ», так как последняя находится в зависимости от системы данных органов [3, с. 65].

В подтверждение довода, согласно которому ФОИВ образуют систему, необходимо привести постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.01.1999 № 2-П. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что ФОИВ являются неотъемлемыми составными элементами единой системы федеральных органов государственной власти, при этом ФОИВ образуют систему, имеющую собственную структуру.

Понятие «структура ФОИВ» рассматривалось различными исследователями, которые предлагали свои подходы к определению приведенного понятия и его соотношению с понятием «система ФОИВ». Общий подход к определению данного понятия предполагает, что структура представляет собой определенную взаимосвязь, взаиморасположение составных частей, или устройство чего-либо [4, с. 297].

Характеризуя структуру ФОИВ, С.Н. Чернов пишет, что структура является формой взаимодействия элементов системы, которая призвана обеспечить эффективную реализацию функций и полномочий ФОИВ [5, с. 209]. В.А. Козбаненко считает, что структура ФОИВ представляет собой перечень конкретных органов исполнительной власти, которые обеспечивают реализацию полномочий Президента РФ и Правительства РФ [6, с. 125]. Приведенные научные подходы позволяют сформулировать вывод, в соответствии с которым понятие структуры ФОИВ является производным по отношению к понятию «система ФОИВ». Так, структура ФОИВ определяет виды составных элементов системы и отражает внутреннее строение системы ФОИВ.

Ю.Н. Старилов пишет, что система ФОИВ является стратегическим понятием, которое закрепляет конкретную совокупность государственных органов, входящих в систему ФОИВ, в то время как понятие структуры отражает наличие определенной системы ФОИВ в конкретный период времени [7, с. 25].

Важно отметить, что оба понятия устанавливаются в целях определения видов ФОИВ, закрепления их функционального назначения, установления основ для организации внутренних связей и соподчинен-ности данных органов. Также, данные понятия в одинаковой степени позволяют сформировать представление о месте ФО-ИВ в системе государственного управления в широком смысле.

Мы неслучайно полноценно теоретически рассматривали понятия «система ФО-ИВ» и структура «ФОИВ». Теоретические выводы, подтверждающие, что ФОИВ образуют самостоятельную систему государственных органов, позволяют нам сформулировать ряд научно-значимых тезисов.

В первую очередь, исполнительная власть характеризуется сложным внутрен- ним строением, многообразием различных государственных органов, что, естественно, порождает предпосылки инерционности исполнительной власти. Любая система стремится к внутреннему равновесию, и именно подобное стремление порой предопределяет возврат к исходному состоянию после масштабных или единичных преобразований внутри системы. Мы еще не раз увидим и проиллюстрируем, как в структуре ФОИВ происходили разновекторные преобразования, когда, например, один орган подчинялся другому на какое-то время, а, в последствие, возвращался в свое исходное положение в структуре ФОИВ.

Мы видим, что стремление исполнительной власти к равновесию определяется не только сложным внутренним строением, но и особым положением ФОИВ в системе государственной власти.

Именно исполнительная власть реализует большинство управленческих функций государства, обеспечивая стабильное социально-экономическое развитие общества, поддержание обороны и безопасности страны, а также политической стабильности. Н.Ю. Хаманева справедливо пишет, что именно эффективность исполнительной власти позволяет объективно оценить состояние государственных механизмов в целом [8, с. 10].

Признание исполнительной власти системой, которая существует в общем механизме государственного управления, позволяет нам наглядно продемонстрировать значимость для исполнительной власти эффективных инструментов управления, самостоятельной системы сдержек и противовесов, а также иных институтов, присущих для государственной власти. Обеспечение стабильности и эффективности системы государственного управления находится в зависимости от состояния исполнительной власти, как важнейшей и неотъемлемой подсистемы, а, следовательно, проблема совершенствования внутреннего устройства исполнительной власти на федеральном уровне приобретает особую значимость.