Понятие экологической информации в российском законодательстве

DOI:

В современном мире информация представляет собой мощный инструмент для решения социальных, экономических, политических проблем. Открытость информации, ее доступность населению становятся не только фактором, значительно ограничивающим возможность нарушения государством прав и свобод человека и гражданина, но и фундаментом для развития гражданского общества. Человек, не обладающий информацией, не способен сформировать активную гражданскую позицию и влиять на решение общезначимых вопросов. Крайне затруднена его возможность защитить свое право на благоприятную окружающую среду. Информационная открытость в сфере охраны окружающей среды является основой для защиты своих прав гражданами и работы природоохранных организаций.

Еще при разработке законопроекта об охране природы в СССР предусматривалась необходимость включения в него права граждан требовать и получать своевременную, полную и достоверную информацию о состоянии природы и мерах по ее охране [1, с. 29].

Правовые основы и понятие экологической информации в российском законодательстве

Большое количество норм российского законодательства в настоящее время регулирует отношения, связанные с экологической информацией. Статья 42 Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 предусматривает право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. В статье 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) предусмотрен принцип соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Статьи 5 и 6 данного закона закрепляют полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды: обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды, участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации.

В законодательстве по-разному определяются субъекты, наделенные правом на экологическую информацию. В Конституции РФ право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды закрепляется за каждым. В отличие от этого статья 11 Федерального закона № 7-ФЗ предусматривает право граждан направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране.

Статьей 8 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» закреп- ляется право граждан получать в соответствии с законодательством Российской Федерации в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и у юридических лиц информацию о санитарноэпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.

Статьей 10 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» закреплено право не только граждан, но и юридических лиц получать от органов государственной власти информацию об охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Статьей 18 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусмотрено право граждан Российской Федерации быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности.

Экологическая информация представляет собой особый вид информации и регулируется также Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В пункте 4 статьи 8 данного закона предусматривается, что не может быть ограничен доступ к информации о состоянии окружающей среды. В статье 7 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» отмечается, что не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения о состоянии экологии.

Право граждан на информацию о состоянии окружающей среды зачастую вытекает из норм-принципов российского законодательства, в частности, содержащихся в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Рос- сийской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р, статье 3 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», статье 3 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статье 3 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», статье 3 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ и др.

Во многих юридических работах прослеживается связь открытости экологической информации и реализации прав граждан на участие в управлении, на пищевые продукты надлежащего качества, на благоприятную окружающую среду, на природные ресурсы и объекты [2, с. 80–88; 3; 5, с. 170; 6, с. 47–61; 8, с. 97; 11, с. 14–21].

Право граждан на информацию о состоянии окружающей среды, в свою очередь, порождает обязанности у органов государственной власти и органов местного самоуправления размещать в сети Интернет согласно части 1 статьи 13 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»:

– информацию о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, а также иную информацию, подлежащую доведению государственным органом, органом местного самоуправления до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (пункт 4);

– информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления, подведомственных организациях (пункт 5).

Несмотря на широкое правовое регулирование данной области, многие существенные вопросы не получили необходимого отображения в законодательстве. Прежде всего следует обратить внимание на некоторую неопределенность законодателя при использовании терминов: Федеральный закон № 7-ФЗ в статье 11 говорит об «информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране». Статьей 12 указанного федерального закона предусматривается «информация о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан».

Статья 1 Федерального закона от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» использует понятие «информация о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, об опасных природных явлениях». В статье 1 Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» содержится термин «информация об экологических процессах в Российской Федерации». В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КРФоАП) в статье 8.5 используется дефиниция «экологическая информация». В Экологической доктрине Российской Федерации одновременно употребляются такие термины, как «экологическая информация», «информация о состоянии окружающей среды», «информация в сфере экологии».

По мнению В.И. Кутузова, А.А. Попова, при отсутствии общего определения экологической информации в актах экологического и информационного законодательства наличие подобной нормы в акте, устанавливающем меры административной ответственности, не отвечает требованиям законодательной техники. Сначала необходимо дать нормативное определение, а затем устанавливать ответственность за нарушения в данной сфере общественных отношений [7, с. 28].

Понятие «экологическая информация» значительно шире понятия «информация о состоянии окружающей среды». Это также ставит под сомнение правомерность формулировки «экологическая информация» в статье 8.5 КРФоАП. В связи с этим следует отметить, что утративший силу Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» в статьях с 6 по 10 использовал именно понятие «экологическая информация».

Действующее законодательство, использующее понятия «экологическая информация» и «информация о состоянии окружающей среды», не содержит их определений, а также перечня сведений, составляющих такую информацию. Отсутствие определения их содержания приводит к практическим проблемам при реализации гражданами своих прав. Одно из немногих существующих в этой области определений дано в Федеральном законе от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», где в статье 1 информация о состоянии окружающей среды, ее загрязнении определена как сведения (данные), полученные в результате мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды.

Также в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций составляют сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также сведения о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях. Тем не менее, как отмечают исследователи, данные определения малофункциональны, так как сделаны лишь для целей данного закона и охватывают лишь часть объема экологической информации [10, с. 28].

Правовое регулирование доступа граждан к экологической информации

Еще одну правовую проблему составляет следующее: несмотря на то что право граждан на информацию о состоянии окружающей среды закреплено на конституционном уровне, процедура доступа к ней не урегулирована. В законодательстве отсутствует перечень документов, которые признаются официально в качестве носителей экологической информации [9, с. 87]. Отсутствует указание о том, в какой форме должны быть представлены сведения, требуемые на законных основаниях.

Действующее законодательство предусматривает обязанность хозяйствующих субъектов предоставлять гражданам экологическую информацию, однако порядок ее предоставления (форма, сроки, перечень документов) не установлен [9, с. 90]. Указанные проблемы существенно препятствуют реализации права граждан на благоприятную окружающую среду и требуют нормативного урегулирования.

Определение экологической информации и перечень составляющих ее сведений наиболее полно раскрывает статья 2 Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской конвенции) (заключена в г. Орхусе 25.06 1988 г.) (далее – Конвенция). Там определяется, что «экологическая информация» означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме:

• a)    о состоянии элементов окружающей среды, таких как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами;

• b)    факторах, таких как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте «а» выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;

• c)    состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте «b» выше».

Несмотря на то что на территории России она не вступила в действие и не является обязательной для исполнения, ее нормы могут быть заимствованы российским законодательством.

Важное значение имеет статья 4 Конвенции о доступе к экологической информации. В ней предусматривается, что государственные органы в ответ на просьбу о предоставлении экологической информации должны предоставлять общественности, в рамках национального законодательства, такую информацию.

Проблема действующего российского законодательства состоит в том, что без обращения граждан в уполномоченные органы государственной власти последние не обязаны сообщать информацию о состоянии окружающей среды. Конвенция отмечает значимую роль использования средств массовой информации и электронных или других средств связи, которые появятся в будущем. В то же время не очень понятно, как ответ на просьбу общественности о получении экологической информации должен передаваться через средства массовой информации.

Еще одним значимым вопросом выступают сроки предоставления экологической информации. Орхусская конвенция содержит положения о сроках (статья 4) и они вполне могут быть восприняты российским законодательством.

Еще одной проблемой является обеспечение коммерческой и иной охраняемой законом тайны при предоставлении экологической информации и публичное информационное обслуживание природопользования и охраны окружающей среды. Здесь сталкиваются публичные и частные интересы вокруг общего блага в виде природы и частной собственности на конкретные природные объекты [2, с. 416]. Согласно пункту 4 статьи 4 Конвенции в просьбе о предоставлении экологической информации может быть отказано, если разглашение такой информации отрицательно повлияет на конфиденциальность коммерческой и промышленной информации в тех случаях, когда такая конфиденциальность охраняется законом в целях защиты законных экономических интересов. В этих рамках информация о выбросах, относящаяся к охране окружающей среды, подлежит раскрытию.

Конвенцией предусматривается возможность взимания платы государственными органами за предоставление информации при условии, что эта плата не превышает разумного уровня. В статье 22 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» определяется плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Порядок взимания платы установлен Постановлением Правительства РФ от 24.10.2011 № 860 «Об утверждении Правил взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Обеспечение открытости и доступности информации о состоянии окружающей среды отражается в ежегодных государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации. Так, в течение 2012 г. информация о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, о деятельности органов государственной власти и принимаемых ими решениях размещалась на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Выводы

Таким образом, российское законодательство подлежит модернизации в части регулирования общественных отношений по вопросам предоставления экологической информации. В связи с этим необходима ратификация Орхусской конвенции. В частности, необходимо предусмотреть единую для российского законодательства дефиницию «информация о состоянии окружающей среды» («экологическая информация»), чтобы этот термин соответствовал и статье 42 Конституции Российской Федерации, КРФоАП. Юридическое определение должно отражаться в Федеральном законе № 7-ФЗ. В данном законе необходимо отразить также содержание, сроки и формы предоставления экологической информации.