ПОНЯТИЕ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ, ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Проблема противодействия коррупции в структуре органов публичной власти остается одной из самых актуальных в современной России.

В сложившейся мировой и российской политической и социальной ситуации, в том числе связанной с пандемией и последствиями ее объявления, доверие к государству играет еще более значимую роль для граждан, в связи с чем актуальность заявленной темы не вызывает каких-либо сомнений.

Появление коррупции как политического феномена может быть соотнесено с моментом становления древних городов-государств и формированием властной структуры в обществе. В период Римской империи термин «corrupta» начинает использоваться в Римском праве. Этимологически термин «коррупция» восходит к латинскому «corruptio», что означает порча, искажение, развращение. Однако упоминания о коррупции и необходимости борьбы с ней можно встретить ещё в работах Аристотеля, который считал, что именно законы в государстве должны предотвратить коррупцию среди должностных лиц.

В разных источниках понятие коррупции определяется по-разному. Закрепляя в своем национальном законодательстве определение этого термина, государства ориентируются прежде всего на международный опыт в борьбе с коррупцией и положения международных актов.

Следует отметить, что и в международном праве это понятие формулируется двояким образом: в одних случаях дается четкое определение, очерчивающее рамки явления; в других же такое определение отсутствует, а содержится лишь отсылка к перечню коррупционных правонарушений. Именно последний способ — с перечислением случаев правонарушений — используется гораздо чаще.

Таким путем пошел и российский законодатель, определив в федеральном законе понятие «коррупция» посредством перечисления противоправных действий.

В соответствии со статей 1 Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1, коррупция — это:

• а)    злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства

в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

• б)    совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

Вошедшие в определение понятия коррупции противоправные действия представляют собой не что иное, как уголовные преступления, предусмотренные соответствующими статьями Уголовного кодекса РФ2, в диспозициях которых содержатся определения этих преступлений.

Однако коррупционные правонарушения не исчерпываются только коррупционными преступлениями, поскольку в целом коррупционное правонарушение — деяние, обладающее признаками коррупции, за которое нормативным правовым актом может быть установлена уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность. И здесь совершенно справедливо утверждение о том, что коррупцию нужно рассматривать не как конкретный состав преступления или административного правонарушения, но как совокупность родственных деяний, включающих в себя ряд должностных злоупотреблений. Так, коррупционное поведение может фиксироваться при нарушении административного, трудового, гражданского, финансового законодательства.

Также значительным недостатком легального определения коррупции является чёткая формулировка корыстных целей должностных лиц как имущественной выгоды. Такое ограничение понятия коррупции является законодательной недоработкой. По сути, любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряжённое с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу можно рассматривать как коррупционное проявление.

Чтобы понять сущность коррупции, необходимо также обратиться к причинам ее возникновения как государственного масштаба, так и личностного характера.

Среди основных причин коррупции можно выделить политические и экономические. К экономическим причинам коррупции могут быть отнесены низкий уровень экономического развития, экономическая нестабильность, проявляющаяся в частых и глубоких экономических кризисах, низкий уровень оплаты труда и т. д. Все эти причины способствуют тому, что коррупционные отношения начинают выступать в качестве источника дохода у государственных (муниципальных) служащих. К политическим причинам могут относиться проблемы государственного управления, отсутствие прозрачности в деятельности органов власти, бюрократический характер власти, отсутствие политической конкуренции. С одной стороны, институциональная организация государства, представленная в виде государственного аппарата с иерархизированной структурой, потенциально является коррупцио-генной. С другой стороны, оторванность общества от государственного управления ведет к формированию подчиненного положения граждан по отношению к государственным (муниципальным) служащим. В качестве ещё одной причины может выступать отсутствие политической воли со стороны элиты относительно борьбы с коррупцией, которая подменяется популизмом и внедрением формальных механизмов противодействия. Наряду с экономическими и политическими причинами можно выделить правовые причины. К ним, в частности, может быть отнесено несовершенство законодательной базы отдельного государства, наличие так называемых «дыр» в законодательстве, позволяющих обходить те или иные нормы. Кроме того, в процессе экономических преобразований часто происходит отставание законодательной базы, которое проявляется в нечеткости законотворческих процедур, низком качестве законов и т. д.

К личностным причинам коррупционного поведения можно отнести такие, как:

• —    толерантность населения к проявлениям коррупции;

• —    отсутствие опасения потерять полученное благо в будущем при проверке оснований его приобретения;

• —    наличие у должностного лица выбора варианта поведения, когда он может решить поставленный перед ним вопрос как положительно, так и отрицательно;

• —    психологическая неуверенность гражданина при разговоре с должностным лицом;

• —    незнание гражданином своих прав, а также прав и обязанностей чиновника или лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации;

• —    отсутствие должного контроля со стороны руководства за поведением должностного лица.

Последствия коррупции также могут быть соотнесены со сферами общественной жизни. Среди политических последствий могут быть выделены снижение легитимности и уровня доверия власти, усиление негативных настроений в обществе, которые могут провоцировать рост протестной активности, движение в сторону от демократических ценностей, падение эффективности институтов и т. д. Коррупция может явиться одной из причин краха демократического режима, так как наносит серьезный ущерб демократическому устройству и «вызывает его деградацию». Если обращаться к рассмотрению экономических последствий коррупции, то среди них можно выделить следующие: коррупция нарушает механизмы функционирования рыночной экономики, способствует росту теневой экономики, способствует неэффективному распределению бюджетных средств. Нарушение механизмов функционирования рынка ведет к монополизации экономики и дискредитация идей свободной конкуренции. Рост теневой экономики оказывает влияние на объемы налоговых поступлений и формирование бюджета. Вследствие коррупционных действий возрастает необходимость компенсации расходов, что приводит к росту цен на товары и услуги. Неэффективное распределение бюджетных средств оказывает негативное влияние на осуществление социальных программ.

Перечисленные последствия воздействия коррупции на различные сферы жизнедеятельности дают основания считать, что коррупция представляет реальную угрозу национальной безопасности страны.

В связи с вышеуказанным огромную роль играют меры, направленные на противодействие коррупции. Федеральный закон «О противодействии коррупции» называет три основополагающих вида деятельности, направленных на противодействие коррупции:

• —    по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

• —    по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

• —    по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

При этом вполне обоснованно указанный федеральный закон провозглашает принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции. Предупреждение коррупции должно иметь безусловный приоритет перед иными мерами противодействия коррупции, в том числе мерами уголовной политики государства. Вместе с тем это направление является одним из самых трудных, ведь его результаты не видны сразу, чаще они направлены на долгосрочную перспективу, что не всегда находит поддержку со стороны отдельных государственных органов, институтов гражданского общества и населения.

В настоящее время сформировался целый комплекс мер, направленных на профилактику коррупционных правонарушений, при этом многие из них применяются уже длительное время. Относительно новыми направлениями профилактики относится антикоррупционный мониторинг, который служит основой для анализа общей обстановки вокруг коррупции в соответствующем регионе и принятию управленческих решений по дальнейшему совершенствованию мер по противодействию коррупции. Кроме того, официальная информация, предоставляемая органами государственной власти и местного самоуправления по результатам антикоррупционного мониторинга, является крайне важной для общества и каждого гражданина, позволяя понять общее состояние антикоррупционной борьбы.

Тесную взаимосвязь с антикоррупционным мониторингом имеет и так называемый институт коррупционных рисков, также являющийся достаточно новым направлением в профилактике коррупции.

«Коррупционному риску» присущи признаки, характерные как для риска в целом, так и свойственные только ему. К признакам, присущим «коррупционному риску», следует отнести:

• 1)    возможность совершения действий/ бездействия в нарушение сложившейся правовой системы;

• 2)    возможность совершения действий/ бездействия, носящих умышленный характер, конечной целью которых является извлечение материальной и иной выгоды.

Внедряются различные технологии, способные выявить коррупционные риски, связанные с несовершенством нормативных правовых актов, например, оценка регулирующего воздействия, проводимая Минэкономразвития России и другими федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов РФ.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов — важное достижение российской юридической практики. Ее надлежащее осуществление позволяет до вступления таких актов в силу исправлять или исключать те их положения, которые в противном случае необоснованно затрудняли бы осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, и как следствие, порождали возможность коррупционных проявлений

Борьба с коррупцией, как направление противодействия коррупции, осуществляется по составным частям, перечисленным в законе: выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений. Анализируя данное направление противодействия коррупции необходимо отметить, что упоминание в подп. «б» п. 2 ст. 1 федерального закона «О противодействии коррупции» именно коррупционных правонарушений как единого понятия, объединяющего как преступления, так и проступки является обоснованным. Данное обстоятельство является обоснованным также в контексте единства деятельности по предупреждению правонарушений и преступлений. Вместе с тем из текста определения противодействия коррупции ускользнула конечная цель, ради которой принимаются меры по раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений, — адекватное воздаяние за содеянное. Любое противодействие предполагает и адекватную государственную реакцию в виде применения строго регламентированных санкций

Рассматривая содержание деятельности по минимизации и ликвидации коррупционных правонарушений, отдельное внимание нужно уделить их цели, которая заключается в противодействии негативным процессам, возникающим в связи с существованием коррупции и совершением отдельных видов коррупционных правонарушений. Речь идет о поддержании необходимого уровня защищенности граждан, государства и общества от последствий коррупции посредством сдерживания, сокращения и нейтрализации, т. е. предотвращении в пределах возможного наступления ее социальных последствий, а также о возмещении, устранении и (или)

уменьшении материального или нематериального вреда, причиняемого ею.

Наиболее важное место в решении вопросов, связанных с ликвидацией последствий коррупционных правонарушений, отводится органам прокуратуры, в полномочия которых законодательством закреплены эти функции. В приказе Генпрокуратуры России от 29.08.2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции»1 прямо закреплено, что важнейшей задачей надзорной деятельности следует считать своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий, минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений.

Представляется, что без радикального снижения коррупционных проявлений и повышения исполнительской дисциплины в системе государственной и муниципальной службы невозможно решить социальные и экономические проблемы государства, усугубившиеся в последние годы глобальным экономическим кризисом, обострением внешнеполитической обстановки.