Понятие населенного пункта до сих нет в законах о местном самоуправлении - а должно быть

В законах о местном самоуправлении, издаваемых после распада СССР, активно используется термин «населенный пункт», в том числе пока еще действующем ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Однако российский законодатель не раскрывает понятия населенного пункта (в предыдущем федеральном муниципальном законе с таким же названием 1995 г. также нет такого толкования). А ведь с точки зрении территориальной организации местного самоуправления это одна из ключевых категорий. В других федеральных законах также нет толкования данного понятия, а в законах субъектов Федерации оно очень разноречиво [2]. В этой связи в литературе отмечается, что одним из важнейших элементов муниципальных образований населенный пункт и его статус, однако законодатель упускает этот аспект из своего внимания [3, с. 24]. Ситуация в этом отношении усугубляется тем, что в настоящее время в

России функционируют две параллельные системы общероссийской классификации -ОКАТО и ОКТМО (Общероссийский классификатор объектов административнотерриториального деления и Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований), в каждой из которых соответствующие территории получают свои коды, при этом, например, город как населенный пункт имеет два статуса: как административно-территориальное образования (свой код) и как муниципальное образование в виде городского поселения (свой код).

Сравнительно недавно в контексте этой ситуации Комитет Государственной Думы ФС РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в свое разъяснении указал, что населенные пункты - «это отдельные виды территориального деления и, соответственно, даже в случае совпадения территорий административно-территориальных единиц и муниципальных образований дан- ные территориальные образования остаются самостоятельными и регулируются разными законодательными и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации» [4, с. 85]. Комитет признал, что здесь необходимо более четкое юридическое регулирование. Но этого не произошло.

И соответственно в субъектах Федерации в данной сфере общественных отношений приходится обращаться к правовым актам советского государства. Речь идет прежде всего об Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» [5] (далее – Указ 1982 г.), который является единственным федеральным актом, действующим в части, не противоречащей Конституции России, нормативно определяющим признаки административнотерриториальных единиц. Указ подразделяет все населенные пункты на городские и сельские. К населенным пунктам относятся города республиканского (Российской Федерации и автономных республик), краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки; к сельским – все остальные населенные пункты. Там же устанавливаются критерии отнесения мест проживания людей к тем или иным их видам, исходя из многопараметровой оценки. Основными параметрами являются численность населения и структура его занятости. В то же время устанавливаются и другие критерии: уровень промышленной и социальнокультурной инфраструктуры, перспектива дальнейшего экономического развития, рост численности населения. Так, населенный пункт мог быть городом (городом районного подчинения), если численность населения в нем составляла не менее 12 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей – не менее 85%, при этом такой населенный пункт должен был быть промышленным и культурным центром. Обращает на себя внимание, что при этом о мнении населения ничего не говорится.

В данном контексте, как представляется, важное методологическое значение имел утративший свою силу Градостроительный кодекс РФ 1998 г. [6], который подразделял места постоянного проживания людей на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные) поселения. Критерий выделения того или иного вида поселения один – численность населения (людность), согласно которой определялись: сверхкрупные города – численность населения свыше 3 миллионов человек; крупнейшие города – от 1 миллиона до 3 миллионов человек; крупные города – от 250 тысяч до 1 миллиона человек и т.д. На наш взгляд, данный подход законодателя без достаточных на то оснований был им упразднен, и в новом, действующем ГрадК РФ 2004 г. [7] подобных критериев уже нет. Но заметим, что в обоих кодексах так и нет толкования населенного пункта.

В данной связи представляет интерес публикация Е.Г. Анимицы и Н.Ю. Власова, в которой, в частности, указывается, что каждое место проживания людей можно представлять и изучать как сложную систему, состоящую из множества неоднородных частей и элементов, выполняющих разнообразные, разнокачественные функции и связанных между собой сложными нелинейными обратными связями. Так, пространственная структура – это местоположение и расположение различных поселенческих элементов в пространстве для осуществления связей в процессе своего развития. Существенную роль играет коммуникационная сеть, обеспечивающая саму возможность связей между пространственными элементами города. Организационноуправленческая структура города – совокупность органов власти, лиц, сотрудников учреждений, средств, обеспечивающих функционирование и развитие поселения как сложной системы [8, с. 150].

Исходя из такого рода характеристики, как представляется, целесообразно определять признаки отнесения населенных пунктов к городским или сельским. По мнению И.В. Бабичева, населенные пункты по существенным для целей права признакам можно разделить на три основные группы – города, поселки (городского типа) и сельские населенные пункты. Сельские населенные пункты немноголюдны (не более 3000 жителей), при этом подавляющее большинство жителей работают именно в сельском хозяйстве. Основное отличие поселков от сельских населенных пунктов состоит не столько в большей численности населения в них (иногда по этому показателю они совпадают с сельскими населенными пунктами и даже могут уступать крупным селам), но в специализации населения – большинство жителей не работают непосредственно в сельском хозяйстве [3, с. 25]. Однако с таким подходом трудно полностью согласиться.

Дело в том, что структура экономики в России изменяется таким образом, что большинство ранее функционировавших колхозов и совхозов, где было занято большинство трудоспособного населения в сельской местности, прекратили свое существование [9]. В литературе отмечается также, что во многих сельских районах разве что горожане-дачники (агрорекреанты) продолжают активную сезонную сельскохозяйственную деятельность в сельских населенных пунктах (в том числе пустующих деревнях) [10, с. 57]. Соответственно в сельской местности могут проживать люди, которые вообще не заняты в общественном производстве, а в сельхозпроизвод-стве, при современных технологиях, занято небольшое число работников. Тогда, по логике упомянутого выше И.В. Бабичева, такой населенный пункт следует считать поселком, то есть, городским населенным пунктом, а не сельским населенным пунктом.

Очевидно, методологию целесообразно применять иную. Основной признак сельской местности – это привязка проживающих там людей к земле. Соответственно сельский населенный пункт отличается тем, что большинство людей проживает в индивидуальных жилых домах и имеют приусадебный земельный участок для личного подсобного хозяйства. Этот критерий, вероятно, должен быть основным. Доля работающих в промышленности или в сельхозпроизводстве как критерий разделения городских и сельских населенных пунктов является важным, но все же отодвигается на второй план и может расцениваться как дополнительный. Это тем более актуально с учетом тенденции, согласно которой все больше сельских жителей устраивается на работу в ближайших городах и поселках, и после работы возвращаются в свой сельский населенный пункт в ежедневном режиме [11, с. 20].

И эти работники – сельские жители, поскольку село – их постоянное место жительство, тогда как трудовая занятость гораздо в большей степени подвержена изменчивости. При этом нужно подчеркнуть, что населенные пункты являются административнотерриториальными единицами, имеющими юридическое закрепление, и которые обозначаются на картах соответствующих территорий, что имеет важнейшее значение с точки зрения учета населения, их регистрации, связи и т.д.

Заметим еще в региональных законах имеются свои толкования населенного пункта. Так, в Законе Вологодской области [12, с. 124125] населенный пункт определяется как административно-территориальная единица; однако такой подход не добавляет. В целом же обобщившие анализ регионального законодательства Н.Е. Коломеец и А.Н. Чертков отмечают, что в большинстве региональных об административно-территориальном устройстве при выделении признаков населенного пункта выделяются следующие: это территория в пределах установленной границы (черты); это территория, имеющая сосредоточенную застройку; это территория, служащая местом постоянного проживания людей [13, с. 45]. Однако этих признаков, на наш взгляд, недостаточно. По мнению А.Б. Агапова, под населенным пунктом нужно понимать один из видов поселений, статус которых определен Градостроительным кодексом РФ [14]. Однако, как мы отмечали, в кодексе этого не сделано. Представляет интерес определение населенного пункта, которое дал Верховный Суд Российской Федерации – «под населенным пунктом понимается населенное место (поселение), первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок, поселок городского типа, село)» [15]. Но и здесь, как представляется, применительно к муниципальному праву недостаточно критериев.

Подытоживая, следует отметить, что понятие населенного пункта и их классификация на городские и сельские имеет важное значение с точки зрения территориальной организации местного самоуправления, учитывая, что населенные пункты являются первичной территориальной единицей. Однако в проекте нового федерального муниципального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», внесенном в Государственную Думу ФС РФ в декабре 2021 г. [16], данные вопросы также не регулируются, что представляется ошибочным. Соответственно само понятие населенного пункта целесообразно определять следующим образом: населенный пункт – это предназначенное для постоянного проживания место, первичная единица расселения людей с сосредоточенной застройкой, имеющая свое наименование и код в Общероссийском классификаторе объектов адми- нистративно-территориального деления,

установленные территориальные границы и обладающее статусом муниципального обра- зования либо входящая в территорию с таким статусом (город, поселок, село, станица, деревня, кишлак, аул, хутор). При этом населенный пункт будет сельским, если в нем большинство жителей проживает в индивидуальных жилых домах с приусадебными земельными участками и/или основная часть работоспособного населения занята в сельскохозяйственной сфере в административных границах данного населенного пункта. Соответственно, если населенный пункт не отвеча- ет таким критериям, тогда его следует относить к городским населенным пунктам.