Порядок разработки, принятия, действия, изменения и прекращения действия федеральных законов как типичных нормативных правовых актов

К типичным формам (видам) нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти относятся Конституция Российской Федерации, закон о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон о принятии в состав Российской Федерации и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении статуса субъекта, федеральный конституционный закон, федеральный закон, указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти [подр.: 2]. Данные нормативные правовые акты (далее – НПА), по нашему мнению, обладают признаками типичности, закреплены в Основном законе государства, в научной среде нет выраженных дискуссий, каким-либо образом оспаривающих указанные формы (виды) НПА. Типичными признаками, которыми обладают указанные формы (виды), могут выступать: издание в установленном порядке, определенной процедуре управомоченным федеральным органом государственной власти, обладающим соответствующей компетенцией, наличие нормативных правовых предписаний, обязательность для неопределенного круга лиц, многократное применение, направленность на регулирование общественных отношений, волевой характер, издание в определенной форме (виде), наличие юридической силы, издание в соответствии с правилами юридической техники [подр.: 2].

Стоит отметить, что в Конституции РФ нет отдельной статьи, регламентирующей все возможные формы (виды) НПА, в том числе нет четко установленной иерархии этих актов. Например, в законодательстве Республики Беларусь1 определены виды НПА и их юридическая сила, Республики Казахстан2 – основные и производные виды НПА, установлена система НПА в законодательстве

Республики Таджикистан3. Однако Конституция РФ содержит значимые ориентиры для такого вида нормативных правовых актов, как федеральные законы, поэтому далее рассмотрим порядок разработки, принятия, действия, изменения и прекращения действия типичных федеральных конституционных законов (далее – ФКЗ) и федеральных законов (далее – ФЗ).

Порядок принятия ФКЗ достаточно подробно определен в Конституции РФ в ст. 104, 108. К признакам ФКЗ, по мнению С.А. Авакьяна, относятся принятие только по кругу вопросов, обозначенных в Конституции РФ, то, что они являются подконституционными актами и могут оцениваться на предмет их несоответствия Конституции РФ [1].

Федеральные законы также являются типичными НПА, порядок принятия которых регламентирован ст. 104-107 Конституции РФ. Данная форма (вид) НПА разрабатывается на основании тех же стадий законодательного процесса, что и ФКЗ, поэтому мы будем рассматривать порядок разработки, принятия, действия, изменения и прекращения действия ФКЗ и ФЗ совместно с указанием определенной специфики в ключевых случаях для каждой указанной формы (вида) типичного НПА.

Субъектами законодательной инициативы, согласно Конституции РФ, выступают Президент РФ, Совет Федерации РФ, сенаторы, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъекта Федерации, в том числе Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ.

В Республике Беларусь право законодательной инициативы о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь принадлежит Президенту Республики Беларусь, Всебелорусскому народному собранию, не менее одной трети от полного состава каждой из палат Национального собра- ния Республики Беларусь либо не менее 150 тысячами граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. В данном случае стоит отметить, что здесь субъектами законодательной инициативы могут являться и граждане.

Порядок разработки рассматриваемых типичных ФКЗ и ФЗ должен включать в себя определение концепции, актуальности, практической значимости, соответствие действующему законодательству. Как отмечает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Т.Н. Москалькова, должен быть запрос общества на законопроект, учитываться равенство и справедливость, баланс интересов1. В.Ю. Рагозин отмечает, что законопроект должен быть «жизнеспособным», то есть отвечать общественным потребностям правового регулирования данной сферы общественных отношений и содержать нормы, обеспечивающие механизм его реализации [10].

Нет единого НПА, регламентирующего правила разработки ФЗ и ФКЗ различными субъектами законодательной инициативы, либо отдельных НПА для каждого субъекта, обладающего данным правом. Сенаторы РФ, депутаты Государственной Думы РФ готовят законопроекты на основе регламентов Совета Федерации2 и Государственной Думы3. Подготовкой законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы за- нимается Администрация Президента РФ, деятельность которой регламентируется Указом Президента РФ4. Такое самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ, как Государственно-правое управление Президента РФ, реализует указанные задачи в полном объеме5.

В Правительстве РФ законодательная деятельность устанавливается регламентом6 и постановлением Правительства РФ «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Феде-рации»7. Регламент определяет, что разработка проектов осуществляется федеральными органами исполнительной власти (далее – ФОИВ) на основании плана, разрабатываемого Министерством юстиции Российской Федерации, закрепляет перечень материалов, которые предоставляются вместе с проектом ФЗ в Правительство РФ (пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование и т.д.). Например, распоряжение Правительства РФ N 3946-р утверждает план законопроектной деятельности Правительства РФ на 2025 год, включающий 28 нормативных правовых актов, разделенных на категории (создание условий для экономического роста, повышение качества государственного управления и т.д.), а также ответственных ФОИВ за их подготовку и сроки реализации8.

Кроме того, действует постановление Правительства РФ N 576, которое устанавливает основные требования к концепции и разработке проектов ФЗ, которыми должны руководствоваться руководители ФОИВ1. Законопроектная деятельность и порядок ее организации ФОИВ чаще всего устанавливается регламентами соответствующих ведомств, в которых закрепляются основания разработки проектов федеральных законов, перечень сведений, которые должны содержаться в предложениях ФОИВ к законопроектам и иное2.

Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» в ст. 9 устанавливает, что право законодательной инициативы осуществляется законодательным органом субъекта РФ3.

Деятельность Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ по данному вопросу не регламентируется отдельными НПА, а выступление данных государственных органов субъектами законодательной инициативы вызывает вопросы в теории и практике. Например, С.А. Авакьян обращает внимание на то, насколько юридически верна будет ситуация, при возникновении определенных обстоятельств, когда Конституционный Суд РФ или Верховый Суд РФ будут осуществлять процедуру проверки соответствия Конституции РФ или процедуру оспаривания НПА, правовых актов, субъектами издания которых выступали они сами как субъекты законодательной инициативы [1].

Исходя из анализа представленных выше источников, мы приходим к выводу, что нет единых закрепленных правил подготовки федеральных законопроектов различными субъектами. НПА устанавливают лишь перечень документов, материалов, необходимых для дальнейшего движения законопроекта; сроки его подготовки и субъектов, участвующих в данном процессе.

Мы считаем, что для создания качественного, эффективного и востребованного за- кона необходимо установить для всех субъектов законодательной инициативы единые требования, технологию, принципы подготовки законопроектов, с целью повышения их юридической техники и практической значимости. Например, такие как проведение внутренней правовой экспертизы с целью установления соответствия действующему законодательству; сбор эмпирических материалов для подтверждения значимости законопроекта и соответствия его общественным интересам, реализация соответствующего баланса между государством и обществом; подбор научных точек зрения путем создания их единого реестра по конкретному вопросу для сбора различных доктринальных позиций специалистов в конкретной сфере с целью создания универсального НПА; привлечение лингвистов для создания такого феномена, как «язык нормативного правового акта», который будет обладать признаками доступности, широты и простоты; обязательный анализ международного опыта; запуск законопроекта до его официального принятия для оценки его эффективности и доработки и другие.

Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина отмечают, что именно правовая экспертиза позволяет определить правильность выборы формы акта, соответствие законодательной техники, положениям отечественной и зарубежной науки [11]. В.Б. Исаков указывал, что в связи с отсутствием «фильтра» законопроектов их долгое время пришлось дорабатывать комитетам, а некоторые из них даже «проскочили конвейером» без доклада и без обсуждения4. Специалисты Правового управления Аппарата Государственной Думы Российской Федерации обращали внимание на данный вопрос и считали «целесообразным закрепить технологию работы над законопроектом» [8].

Данная практика подтверждает значимость создания единых требований к зако- нопроектам, разрабатываемым субъектами законодательной инициативы.

Например, Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» закрепляет в статье 42 порядок организации подготовки проекта НПА, который включает следующие этапы: «уяснить наличие проблем, которые не могут быть разрешены без принятия (издания) нормативного правового акта, степень полноты и эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений, в том числе по результатам правового мониторинга, а также цели принятия (издания) нормативного правового акта и наиболее рациональные пути их достижения; определить вид нормативного правового акта, принятием (изданием) которого могут быть урегулированы соответствующие общественные отношения, с учетом компетенции нормотворческого органа (должностного лица) по правовому регулированию того или иного вопроса; определить предметную, пространственную, временную и субъектную (по кругу лиц) сферы действия нормативного правового акта; провести анализ актов законодательства, международных договоров и иных международно-правовых актов, актов законодательства иностранных государств, относящихся к предмету правового регулирования проекта нормативного правового акта, и практики их применения; определить перечень государственных органов и иных организаций, компетенцию которых затрагивает проект нормативного правового акта» и т.д.

Порядок принятия законов регламентирован подробно Конституцией РФ, регламентом Государственной Думы Российской Федерации и регламентом Совета Федерации Российской Федерации.

Статья 108 Конституции РФ устанавливает, что ФКЗ принимаются по вопросам, регламентированным Основным законом Российской Федерации. ФКЗ считается принятым, если он был одобрен не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы Российской Федерации. В течение четырнадцати дней ФКЗ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. В случае необходимости проверки конституционности принимаемого ФКЗ Президент РФ может направить запрос в Конституционный Суд РФ. На данный период срок подписания ФКЗ приостанавливается. С момента вынесения соответствующего решения Конституционным Судом РФ о подтверждении конституционности ФКЗ Президент РФ подписывает его в трехдневный срок. В случае неподтверждения Президент РФ возвращает ФКЗ в Государственную Думу без подписания.

Федеральные законы, согласно статье 105 Конституции РФ, принимаются Государственной Думой РФ большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый ФЗ в течение пяти дней передается в Совет Федерации РФ, который считает его одобренным, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения ФЗ может создаваться согласительная комиссия. Если Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации, то ФЗ считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. После чего ФЗ направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает ФЗ и обнародует его. Если Президент РФ отклонит ФЗ, то закон вновь рассматривается в установленном порядке. Если при повторном рассмотрении ФЗ будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Российской Федерации, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

На официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru) в интегрированном полнотекстовом банке правовой информации «Законодательство России» содержатся 179 федеральных конституционных законов (в том числе тех, что действуют без изменений, действуют с изменениями и утративших силу), а также 11424 федеральных законов с аналогичной сортировкой.

Статья 76 Конституции РФ закрепляет, что ФКЗ имеют большую юридическую силу, чем ФЗ, а также прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Порядок издания (принятия), одобрения ФКЗ и ФЗ более детально регламентируется регламентами Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ, а также ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания»1.

Вышеуказанная деятельность именуется законодательным процессом, под которым понимается «деятельность законодательных органов государственной власти по рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов, внесению в них изменений и отмене законов» [3]. В науке существуют разные подходы к данному понятию [4; 6; 9].

Несмотря на детальную регламентацию законодательного процесса регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации, в научной среде возникают вопросы правомерности регламентирования таких важных общественных отношений данной формой (видом) НПА – регламентом. Регламент не является законом, имеет иную процедуру принятия, создан с целью регулирования внутреннего порядка деятельности палат [10]. Поэтому, по нашему мнению, регламент не должен по своей юридической природе регулировать такие важные общественные отношения, как порядок издания законодательных актов. Данная ситуация влечет за собой рост произвольных нормотворческих решений органов, уполномоченных издавать НПА, отсутствие унификации порядка подготовки законов. Регламент не может обеспечить полноценно правовую определенность по рассматриваемому вопросу, обеспечение стабильности. Регламент нацелен на регулирование внутренних общественных отношений, он не может устанавливать механизмы контроля за соблюдением требований качества и своевременности издания НПА федеральными органами государственной власти и т.д.

Действие ФЗ и ФКЗ определяется федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания», регламентирующим, что ФКЗ и ФЗ действуют только после официального опубликования; вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Федеральный закон действует до признания его утратившим силу отдельным актом2, либо в новом ФЗ, регламентирующим указанные общественные отношения3, либо до истечения периода действия ФЗ, либо его частей, указанного в самом ФЗ4. Федеральный конституционный закон действует, как показывает практика, до признания его утратившим силу в новом ФКЗ5.

Порядок внесения изменений в ФЗ и ФКЗ реализуется посредством принятия отдельных ФКЗ6 и ФЗ «О внесении изменений и дополнений…»7. Из 179 ФКЗ, представ- ленных на официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru), 151 НПА – о внесении изменений и дополнений. Аналогичная ситуация прослеживается с ФЗ.

Интересным аспектом является то, что, например, закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» с целью сохранения стабильности правовой системы регламентирует, что «изменение законодательного акта допускается, как правило, не чаще одного раза в два года, а изменение иного нормативного правового акта – не чаще одного раза в год, за исключением случаев, когда внесение изменений необходимо для оперативного регулирования наиболее важных вопросов, а также на основании требований нормативных правовых актов большей юридической силы. С учетом анализа практики федеральных органов государственной власти Российской Федерации указанная позиция, по нашему мнению, действительно целесообразна, но в то же время нельзя не учитывать факт быстрого изменения и появления новых общественных отношений, которые требуют качественной и своевременной правовой регламентации в короткие сроки.

Большинство ученых придерживаются позиции, что вопросы разработки, принятия, действия, изменения, прекращения ФКЗ и ФЗ должны устанавливаться федеральным законом, а не иной формой (видом) НПА, например, как мы уже отмечали выше, регламентом.

В.М. Платонов считает, что необходимо принять закон Российской Федерации, строго регламентирующий процедуру прохождения законопроекта от момента его подготовки до момента публикации [9]. Он отмечает важность определения круга вопросов, подлежащих регулированию исключительно законами, но, с другой стороны, обращает внимание на то, что данная деятельность может ограничить возможности парламента. Ученый отмечает, что законодательный про- цесс – это все-таки творческая деятельность. В этом он видит причину, по которой такой закон может быть не принят еще долгое время.

Т.Е. Кучерова обращает внимание на необходимость издания федерального закона «О нормативных правовых актах», который закрепит основополагающие постулаты в сфере нормотворчества. [7].

В.Ю. Рагозин отмечает, что отсутствие «закона о законах» влечет «дискредитацию самой системы государственной власти, которая вынуждена постоянно бороться с различными негативными проявлениями применения низкокачественных законов» [10].

Д.А. Керимов обращает внимание на низкое качество законодательства в связи с «отсутствием у составителей законов элементарных представлений о том, как должен твориться закон и формироваться его нормы, а также недостатком специальной юридической литературы, посвященной исследованиям в области теории и практики подготовки законов» [5].

Впервые законопроект «О нормативных правовых актах Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу Российской Федерации в 1996 г.1 В 1997 г. параллельно Президентом РФ был внесен проект федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», рассмотрение которого продолжалось с перерывами вплоть до 2023 г.2 На сегодняшний день указанные законопроекты так и не были приняты.

В 2023 г. прошел XI Петербургский международный юридический форум, на котором обсуждались прогнозы, перспективы, программы российского законодательства3. Министр юстиции К.А. Чуйченко отметил, что в России действуют около 14 миллионов нормативных правовых актов, из которых 2% – акты федерального уровня, 14% – регионального и 84% – муниципального. Он отметил распоряжение Президента РФ «О межведомственной рабочей группе по разработке проекта государственной программы по систематизации правовых актов органов публичной власти всех уровней» и сложности в реализации систематизации в связи с огромным массивом правовой информации1.

На основе анализа точек зрения ученых, государственных деятелей, правоприменительной практики мы попытались выявить причины (факторы) непринятия «закона о законах»: масштабность регулирования, отсутствие согласованности интересов различных социальных групп, выработка однообразных юридических требований к нормативным правовым актам, отсутствие определения иерархии нормативных правовых актов, утрата значимости положений закона в связи с его длительной разработкой.

По нашему мнению, «закон о законах» необходим в связи с тем, что его отсутствие влечет за собой появление нетипичных нормативных правовых актов, пробелов в законодательстве, влекущих не только сложности в правоприменении, но и в том числе возможность нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В то же время можно посмотреть на эту ситуацию и с другой стороны, характеризующей активный творческий подход федеральных органов государственной власти к изданию ими различных форм (видов) НПА, регламентирующих различные общественные отношения. Возможно, стоит понимать данную форму деятельности как «процесс», направленный на выработку различных способов, необходимых для решения задач, так скажем, здесь и сейчас. Может быть, практика федеральных органов государственной власти напрямую демонстрирует нам их «вынужденность» использовать не только исчерпывающий перечень форм (видов) НПА, но и предлагать свои варианты для наиболее каче- ственного закрепления правового материала в рамках действующего законодательства.

С другой стороны, опираясь на практику стран ближнего зарубежья, закрепление в едином НПА основных понятий, форм (видов) НПА, порядка принятия (издания), правил юридической техники, видов экспертиз, правового статуса участников нормотворческого процесса и иных составляющих необходимо. Данное решение было бы направлено на урегулирование важнейших общественных отношений в установленной форме (виде) – федеральном законе (а, например, не в регламентах, как реализуется сегодня), способствовало бы предотвращению возможного произвола федеральных органов государственной власти, систематизации в едином информационном ресурсе актуальной правовой информации, упорядочиванию всей действующей на сегодняшний день правовой базы и другое. Единый НПА смог бы четко регламентировать сложный и многоаспектный вопрос нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти.

Таким образом, порядок разработки, принятия, действия, изменения и прекращения действия типичных федеральных конституционных законов и федеральных законов регламентирован в большинстве своем Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания России. Но по данной ключевой деятельности государства до сих пор возникают актуальные вопросы, проблемы как в научной среде, так и на практике. Поэтому принятие единого нормативного правового акта, четко регламентирующего установленной порядок разработки, принятия, действия, изменения и прекращения действия федеральных конституционных законов и федеральных законов, способствовало бы решению рассмотренных нами выше аспектов.