Повышение эффективности и снижение рисков государственных и муниципальных закупок

Вопросы оптимизации расходов и снижения рисков, возникающих в ходе осуществления государственных и муниципальных закупок, в настоящий момент являются одними из существенных в сфере теории и практики государственного управления.

Эффективность использования бюджетных средств для удовлетворения государственных нужд, их экономия на настоящий момент остается основных, если не единственным критерием экономической оценки результатов работы контрактной системы. С одной стороны, извлечение максимальной выгоды из бюджетных ресурсов привлекательно для любой страны

This is an open access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution 4.0 International License

Власов А.Б. и др. Вестник ВГУИТ, 2020, Т. 82, №. 2, С. 278-284 в любых условиях. С другой стороны, кризисные явления, наложенные санкции и эпидемия коронавируса взывают к экономии во многих сферах реализации государственных функций.

При этом сокращение расходов не должно отрицательно сказываться на российском бизнесе и трудящихся, которые и без того находятся в сравнительно проблемной ситуации. Напротив, одной из функций контрактной системы закупок, помимо собственно удовлетворения потребностей государства, является поддержание и оздоровление экономики.

В мировой практике известно большое разнообразие способов организации закупок для государственных нужд. Российское законодательство предусматривает пять: закупка у единственного поставщика, электронный аукцион, конкурс, запрос предложений и запрос котировок, причем наиболее широко применяются первые два, хотя конкурсы применяются для сделок на крупные суммы. Хотя по закону контрактная система должна способствовать сохранению конкурентных отношений на рынках закупаемых товаров, работ и услуг, на закупки у единственного поставщика приходится в последние годы около 50% всех совершаемых сделок (считая по числу заключенных договоров).

Как авторы академических трудов, так и практикующие специалисты подчеркивают сохраняющуюся потребность в дальнейшем совершенствовании законодательства [8, 10]. Одним из ключевых направлений такого совершенствования выступают действия по снижению рисков в данной области, причем как коррупционных, так и любых других.

По мнению В.А. Галанова [3], перестроение существовавшей до 2014 года системы обеспечения государственных и муниципальных нужд следовало проводить с учетом опыта других стран, хотя и отечественная правоприменительная практика была в состоянии подать некоторые идеи в области оздоровления конкурентных отношений. Следует подчеркнуть, что требования закона к государственному контракту как в соответствии с ранее действовавшим 90-ФЗ, так и сейчас, в соответствии с 44-ФЗ остаются сложными для понимания и трактовки, что мешает части предпринимателей успешно участвовать в конкуренции за поставку товаров для нужд государства и его структур [2]. Отрицание или даже призывы к ослаблению регуляторной функции государственных органов в сфере прокьюремента, по нашему мнению и мнению других исследователей [7], является тупиковой позицией. Совершенствование регулирования контрактной системы, однако, должно идти не по пути увеличения объема и строгости правил, а по пути их полноценного применения, оптимизации, облегчения толкования и, в конечном счете, роста производительности всей система [5].

Несмотря на достаточно продолжительный и в целом успешный опыт применения нового законодательного регламентирования системы прокьюремента, невозможно признать процесс формирования нормативной базы управления государственной контрактной системы завершенным и не требующим дальнейших усилий и теоретических изысканий.

Оценка значения соблюдения законодательства в управлении закупками

Контрактную систему рассматривают как новую концепцию государственных закупок. Сущность данной контрактной системы как совокупности ее участников и их действий, может быть представлена триедино (рисунок 1).

Рисунок 1. Триединая сущность контрактной системы прокьюремента [9]

Figure 1. The triune essence of the contract procurement system

Как в России, так и за ее пределами ученое сообщество и государственные структуры уделяют большое внимание разработкам методов и процедур оценки качества работы системы обеспечения государственных нужд, ее результативности и эффективности. При аналитической оценке в сфере государственного заказа широко применяются разные критерии, в частности, мы считаем основными среди них отдельные индикаторы и группы показателей, характеризующие оценочные критерии, представленные на рисунке 2.

Рисунок 2. Основные критерии оценки эффективности ФКС

Figure 2. The key criteria for assessing the effectiveness of the federal contractual system

То есть среди наиболее значимых критериев мы считаем нужным выделить фактор соблюдения законодательства, регламентирующего федеральную контрактную систему. Количественно его можно определить разными способами, например: из общего числа заключенных за отчетный период контрактов вычитаются те, которые были заключены с нарушениями, а потому расторгнуты после выявления указанных нарушений, затем разность делится на общее число контрактов и выражается в процентах. В таком случае возможны два способа расчета: по числу контрактов и по их сумме.

Анализ проблемы ликвидации коррупционной составляющей в управлении закупками

Регулирование системы обеспечения государственных потребностей представляет собой весьма специфическую проблему, так как государство одновременно выступает и регулятором, формирующим правила и процедуры в форме законов и подзаконных актов, и одной из сторон всех рассматриваемых сделок – покупателем (заказчиком), и контролирующей инстанцией, обязанной следить за исполнением законных требований [1]. В такой ситуации, с одной стороны, очевидно, что государство заинтересовано в минимизации всех связанных с деятельностью системы рисков, но с другой стороны, конкретные действия осуществляют люди, что формирует условия и возможности возникновения коррупционной составляющей. Отсюда следует, что развитие и совершенствование федеральной контрактной системы предполагает два основных направления:

─ повышение качества государственного заказа и обеспечение его экономической эффективности;

─ расширение цифровизации, электронных форм организации процедур, что сокращает прямые человеческие контакты и вмешательство личной воли в процессы принятия решений.

В деятельности по обеспечению государственных нужд адекватный выбор поставщика занимает ведущее место, так как от него зависит:

─ объем, качество и цена поставляемых товаров, работ либо услуг;

─ вероятность полного и своевременного исполнения заказа, а следовательно – полнота удовлетворения существующей потребности;

─ сохранение здоровых состязательных отношений на рынке;

─ сбалансированное развитие экономики за счет притока бюджетных средств в качестве выручки наиболее успешных и достойных субъектов бизнеса, сумевших выиграть в тех или иных конкурентных процедурах по закупкам;

─ предотвращение злоупотреблений со стороны чиновников.

Вероятно, именно поэтому происходящие изменения в законодательном регулировании закупок зачастую касаются именно процедур выбора поставщиков. С другой стороны, само наличие непрекращающихся изменений свидетельствует о том, что оптимальные процедуры пока так и не созданы, причем не только в нашей стране, но и в мировой практике. В том числе не создана процедура, целиком и полностью способная предотвратить преступное деяние в сфере прокьюремента.

Обеспечение же такой ситуации стало бы гораздо более выгодным и перспективным действием, чем просто ужесточение наказаний за уже свершившиеся правонарушения, хотя

В настоящее время мы в основном наблюдаем применение к чиновникам административных мер взыскания за совершенные нарушения, причем как в случаях некомпетентности ответственных лиц, так и – нередко – прямого преступного умысла с их стороны. Между тем, Уголовный кодекс включает ряд статей, применимых в ряде случаев (ст. 178 Ограничение конкуренции; ст. 278 Злоупотребление должностными полномочиями; ст. 290 Получение взятки; ст. 292 Служебный подлог). Случаев их фактического применения сравнительно немного, несмотря на объем выявляемых нарушений. Сравнительно часто используется только ст. 204 Коммерческий подкуп.

Исследовать коррупционные схемы и иные возможности правонарушений в сфере государственных закупов достаточно проблематично даже с юридической точки зрения, не говоря уже об экономической, хотя такие попытки предпринимаются (рисунок 3).

и в последнем направлении имеется резерв.

Рисунок 3. Наиболее типичные схемы правонарушений в сфере государственных (муниципальных) закупок

Figure 3. The most typical schemes of offenses in the field of state (municipal) procurement

Немаловажным фактом, обусловливающим наличие большого числа правонарушений, выступает обращение очень значительным денежных сумм в сфере государственного заказа, что делает присвоение даже небольшой и незаметной на общем фоне их части привлекательным как для представителя заказчика, так и для бизнес-единицы, участвующей в сговоре.

Более того, часть закупок осуществляется для нужд обеспечения обороноспособности страны либо иных схожих, то есть напрямую касается государственной тайны. Очевидно, что в данном случае размещение заказов проводится закрытыми методами, и осуществление публичного контроля оказывается невозможным.

Однако в подобных ситуациях ущерб от разглашения гостайны может существенно превосходить экономический урон от неправомерных действий ответственных лиц, поэтому никаких рекомендаций даже по частичному раскрытию соответствующей информации не выдвигается.

Такие исследователи, как, например, А.И. Землин [4], считают, что организационноадминистративное воздействие на кадры, задействованные в системе государственных закупок, не менее, если не более важно, чем совершенствование законодательства, направленного на борьбу с коррупционными явлениями (рисунок 4).

Рисунок 4. Методы кадрового и административного характера, применимые в сфере государственных (муниципальных) закупок

Figure 4. HRM and administrative means applicable in the field of state (municipal) procurement

Помимо тщательного отбора кандидатов на должности в сфере государственных закупок и повседневного контроля их работы, немалую роль может сыграть информирование и пропаганда. Постоянное получение сведений, подтверждающих неотвратимость и жесткость наказания за коррупционные преступления, конечно, не может быть единственным или основным инструментом борьбы с ней, но в совокупности с другими методами может существенно повысить их эффективность.

В сфере закупок для удовлетворения муниципальных нужд, даже в крупных городах и районах, обращающиеся суммы обычно намного меньше государственных контрактов, что делает эту сферу деятельности несколько менее привлекательной с точки зрения намеренных правонарушений с целью получения экономических выгод. Однако фактически нарушений здесь фиксируется не меньше. Связано с это с двумя обстоятельствами. Во-первых, на уровне одного населенного пункта, даже довольно крупного, либо района, органы власти и представители бизнеса имеют гораздо больше возможностей вступления в тесные личные отношения. Отсюда наличие брака или близких родственных отношений между представителем заказчика и исполнителя по муниципальному контракту становится отнюдь не единственной ситуацией, создающей возможность для осуществления правонарушений. Во-вторых, намеренное правонарушение не является единственным видом риска в сфере закупочной деятельности. На муниципальном уровне нередко фиксируются нарушения, вызванные недостаточной компетентностью должностных лиц, их ошибками или простой небрежностью в исполнении своих обязанностей.

Способами борьбы с такими видами рисков в сфере прокьюремента представляются следующие:

─ тщательная оценка профессиональных компетенций кандидатов при их отборе на соответствующие должности;

─ активная работа по повышению квалификации муниципальных кадров, а в случае необходимости – организация их профессиональной переподготовки; причем отношение к данной проблеме должно быть самым серьезным, не формальным, со стороны как организаторов, так и самих обучающихся;

─ проведение своевременного информирования должностных лиц обо всех изменениях в законодательстве, касающихся их деятельности, и регулярные проверки их осведомленности.

Власов А.Б. и др. Вестник ВГУИТ, 2020, Т. 82, №. 2, С. 278-284

Выводы

Риски возникновения правонарушений в сфере государственных и муниципальных закупок и экономического ущерба, связанного с ними, могут быть в значительной степени снижены в ходе дальнейшего совершенствования правовой и организационной составляющих системы прокьюремента.

Коррупционные явления вызываются или усиливаются под воздействием ряда обстоятельств, как характеризующих современную контрактную систему, так и типичных для жизнедеятельности государства в целом:

─ до сих пор не преодоленный правовой нигилизм значительной части населения;

─ отсутствие правового регулирования части экономических и социальных отношений;

─ наличие в системе регулирования трудновыполнимых или вообще невыполнимых (хотя бы для части участников) правовых норм;

─ затруднительность понимания и однозначной трактовки ряда нормативных требований;

─ безнаказанность части уже известных нарушителей, а также псевдо-безнаказанность граждан и организаций, безосновательно обвиняемых недобросовестными средствами массовой информации и Интернет-источниками.

Результатами правонарушений в сфере государственных и муниципальных закупок, в том числе коррупционных, могут становиться:

─ качество закупаемых товаров, работ, услуг;

─ перерасход и неэффективное использование бюджетных средств;

─ затягивание сроков исполнения заказов;

─ возникновение потребности в повторном проведении конкурсных процедур, что также затягивает окончательные сроки исполнения необходимых действий;

─ противодействие естественным конкурентным процессам на рынках.

Не следует отрицать, что коррупционная составляющая не всегда, и даже не в большинстве случаев создает наблюдаемую ситуацию. Гораздо чаще причиной нарушений и отклонений становится некомпетентность, иногда – халатность ответственных за закупку служащих, причем первая также не всегда вытекает из их безответственности, но порождается быстрыми изменениями в законах и правилах. Однако и в этих случаях результаты остаются теми же, ущерб – не меньшим, а потому обе причины нарушений также следует относить к рискам функционирования контрактной системы.