Правительственная комиссия по проведению административной реформы как специальный федеральный коллегиальный координационный орган по противодействию коррупции в Российской Федерации

Противодействие коррупции — сложная задача, решаемая различными органами, организациями и частными лицами в пределах своей компетенции. Для её решения формируются органы специальной компетенции, обеспечивающие нет только борьбу с коррупцией, но и координирующие взаимодействие всех участников, вовлеченных в процесс противодействия коррупции. Если координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе и коррупционной направленности, относилась к исключительной компетенции органов прокуратуры России, то координация иных мер противодействия коррупции возлагается на совещательные, экспертные и консультативные органы при органах публичной власти. Проведенный нами анализ литературных источников показал, что наиболее часто отечественные специалисты обращались к исследованию вопросов возникновения, формирования и эффективности деятельности коллегиальных координационных органов по вопросам противодействия коррупции, образуемых Президентом Российской Федерации [9, c. 36–42; 10, c. 50–52; 11, c. 49–51; 17, c. 674–688] либо региональными органами власти [1, c. 34; 2, c. 1–10;

• 3,    c. 56–73; 5, c. 2–19; 6, c. 2–21; 8, c. 10–13; 12, c. 149–157; 18, c. 521–525]. В то же время вне научного интереса исследователей остаются коллегиальные координационные органы по противодействию коррупции при иных органах публичной власти. В числе не исследованных органов, специализирующихся на противодействии коррупции, оказались федеральные коллегиальные координационные органы при Правительстве Российской Федерации, чей вклад в формирование и реализацию государственной политики противодействия коррупции очевиден. В связи с этим исследование вопросов, связанных с формированием и реализацией государственной политики противодействия коррупции коллегиальными координационными органами при Правительстве Российской Федерации, в том числе Правительственной комиссией по проведению административной реформы, обладает научной новизной, теоретической значимостью, а выработка предложений по совершенствованию их деятельности ещё и практической значимостью.

Объект исследования — общественные отношения по противодействию коррупции коллегиальным координационным органом при Правительстве Российской Федерации Правительственной комиссией по проведению административной реформы.

Предмет исследования — особенности формирования (делегирования) и развития (совершенствования) правового регулирования полномочий по формированию и реализации государственной политики противодействия коррупции Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Цель исследования — определить основные полномочия по формированию и реализации государственной политики противодействия коррупции Правительственной комиссией по проведению административной реформы и предложить меры по совершенствованию правового регулирования её антикоррупционной деятельности.

Основные задачи исследования:

— поиск, обнаружение, фиксация, описание и интерпретация основных нормативных правовых актов, регулирующих полномочия по формированию и реализации государственной политики противодействия коррупции Правительственной комиссии по проведению административной реформы;

— выяснение основных полномочий по формированию и реализации государственной политики противодействия коррупции Правительственной комиссии по проведению административной реформы, их описание и критическая оценка;

— внесение предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы, связанной с реализацией государственной политики противодействия коррупции.

Методология и методика исследования. Методологической основой проведенного исследования является диалектический материализм и основанные на нем общенаучные методы познания: анализ, синтез, сравнение, группировка, индукция и другие, используемые в юридических науках.

Эмпирическая и одновременно правовая база исследования включает в себя российское федеральное законодательство, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные и региональные нормативные правовые акты в количестве 87 единиц. Кроме того, автором использовались материалы Правительственной комиссии по проведению административной реформы, связанные с формированием и реализацией государственной политики противодействия коррупции.

Хронологические рамки исследования охватывают в основном период с 27 июля 2003 года по 1 июля 2023 года, а в отдельных случаях и ранний период для подчеркивания преемственности коллегиальных органов при Правительстве Российской Федерации по противодействию коррупции.

Процесс и результаты проведенного исследования

За более чем тридцатилетний период существования Правительства Российской Федерации, этим высшим коллегиальным органом исполнительной власти, в соответствии с законодательством о нем1, создавалось множество коллегиальных совещательных, координационных, экспертных и иных органов, обеспечивающих координацию и взаимодействие органов публичной власти, организаций и институтов гражданского общества в различных сферах социального управления, в том числе в сфере противодействия коррупции.

В конце ХХ века формирование координационных органов по противодействию

• ¹    О Правительстве Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712 ; О Правительстве Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2020. № 45. Ст. 7061.

коррупции было обусловлено бурным распространением коррупции в сфере социального управления на всех уровнях власти и постоянным ростом её общественной опасности. Судя по известным нам распорядительным документам за несоблюдение антикоррупционных требований, установленных Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»1 и распоряжением Верховного Совета РФ и Правительства РФ от 3 июля 1992 года «О мерах по пресечению фактов участия должностных лиц органов государственной власти и управления в предпринимательской деятельности»2, председателем Правительства РФ были уволены, назначаемые им на должности руководители федеральных министерств и ведомств3. Сколько всего было привлечено к дисциплинарной ответственности за несоблюдение антикоррупционных требований чиновников органов публичной власти в 90-х годах прошлого века, подсчитать невозможно. Поэтому вполне предсказуемо для снижения коррупционной пораженности системы государственного управления потребовалось создавать специализированные коллегиальные органы, способные принимать адекватные угрозе управленческие решения и влиять на снижение коррупционных рисков в различных сферах жизнедеятельности.

Первым специализированным коллегиальным правительственным органом по противодействию коррупции в органах государственной власти была Правительственная комиссия по вопросам борьбы с коррупцией в системе государственной службы, образованная распоряжением Правительства РФ от 17.09.1992 № 1761-р. Основными целями деятельности указанной комиссии являлись: рассмотрение вопросов и выработка предложений, направленных на борьбу с коррупцией в системе государственной службы, и организация финансово-правового контроля хозяйственной деятельности в важнейших отраслях экономики. Возглавлял комиссию Председатель Правительства Российской Федерации Е. Т. Гайдар, кроме него в этот коллегиальный орган входили члены Правительства РФ: министр внешних экономических связей; министр безопасности; министр финансов; министр внутренних дел и министр экономики, а так же первый заместитель министра топлива и энергетики, в качестве секретаря комиссии — помощник Председателя Правительства РФ4, Для подготовки материалов по вопросам, отнесенным к полномочиям комиссии, и организационного обеспечения ее деятельности была создана рабочая группа. Каких-либо официальных документов о деятельности этой комиссии на сегодняшний день в открытом доступе не имеется, как и о составе созданной рабочей группы, и результатах её деятельности. К большому сожалению, о существовании Правительственная комиссия по вопросам борьбы с коррупцией в системе государственной службы не упоминается в отечественных научных и учебных произведениях по вопросам противодействия коррупции.

В начале наступившего ХХI века в связи с активным развитием системы государственного управления и его совершенствованием Президентом Российской Федерации было принято решение о проведении административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и законных интересов. Своим указом от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» он поручил Правительству Российской Федерации образовать комиссию по проведению административной реформы, утвердив положение о ней5, Уже через неделю постановлением Правительства РФ был создан межведомственный координационный орган — Правительственная комиссия по проведению административной реформы1, одной из основных задач которой являлось снижение коррупционных рисков в органах публичной власти за счет предотвращения деформации служебных отношений [16, с. 13] и повышения эффективности государственного управления. Фактически данная комиссия, реализуя свои полномочия по проведению административной реформы, выступала в качестве субъекта общей профилактики коррупционного поведения в системе государственного управления путем:

• —    обеспечения согласованных действий органов публичной власти различного уровня;

• —    ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;

• —    предотвращения и прекращения избыточного государственного регулирования.

Судя по отдельным опубликованным материалам о деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы в периодических изданиях, данные функции реализовывались комиссией при осуществлении ей своих полномочий и принятии решений по вопросам совершенствования системы государственного управления в Российской Федерации [13, с. 4–6].

Для реализации возложенных на Правительственную комиссию по проведению административной реформы полномочий в структуре комиссии были сформированы рабочие группы, а несколько позже подкомиссии, по направлениям деятельности, а также экспертный совет, которые обеспечивали реализацию её полномочий2. Более того, после утверждения Правительством Российской Федерации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах перед органами государственной власти была поставлена задача — разработать и внедрить в механизмы противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти. К таким механизмам были отнесены:

• —    подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработка ведомственных антикоррупционных программ;

• —    внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов;

• —    мониторинг результативности антикоррупционных мероприятий (ведомственных и региональных антикоррупционных программ)³.

С учетом значительного объема работы по созданию антикоррупционных механизмов в органах государственной власти, предусмотренных Концепцией административной реформы, а так же повышения эффективности работы по противодействию коррупции в органах публичной власти, постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 года, Правительственной комиссии по проведению административной реформы были делегированы специальные полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, отнесенным к ведению Комиссии. В упомянутом постановлении Правительства РФ эта функция была сформулирована следующим образом: «рассматривает проекты федеральных законов и других нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления корруп-ции»4. На основании указанного постановления Правительства Российской Федерации Правительственная комиссия по проведению административной реформы получила специальный антикоррупционный инструмент по снижению коррупциогенности правотворческой деятельности — антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов, относящихся к деятельности комиссии. Несмотря на регулярное изменение, дополнение и уточнение функций Правительственной комиссии по проведению административной реформы и её структурных подразделений в исследуемый нами период, использование комиссией упомянутого антикоррупционного инструмента по-прежнему сохранено в положении о ней.

Реализация указанной антикоррупционной функции Правительственной комиссии по проведению административной реформы реализовывалась её структурными подразделениями — рабочими группами и экспертным советом. В последующем Правительственная комиссия по проведению административной реформы стала активно реализовывать и иные антикоррупционные функции, указанные в Концепции административной реформы — формировать примерные (типовые) проекты организационных нормативно-правовых актов по вопросам противодействия коррупции в органах публичной власти, одобряя их на своих заседаниях и рекомендуя к применению. Примером тому могут служить типовые (примерные) документы антикоррупционного планирования в органах публичной власти. Наиболее известным из них является Типовой план противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти, одобренный ею на своем заседании 15 июня 2012 года1. Хотя по некоторым данным Правительственная комиссия по проведению административной реформы ещё 27 июля 2007 года (протокол заседания Комиссии № 66) одобрила «Примерную программу противодействия коррупции для федеральных органов исполнительной власти» и «Примерную программу противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации»2. На сегодняшний день о принятии Примерной программе противодействия коррупции для федеральных органов исполнительной власти Правительственной комиссией по проведению административной реформы упоминается лишь в приказе Федерального медико-биологического агентства

«О реализации Национального плана противодействия коррупции в ФМБА России»3. В тоже время Примерная программа противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации на 2007–2010 годы как основной организационно-правовой документ, регламентирующий деятельность уполномоченного органа по противодействию коррупции, закреплена в тамбовском антикоррупционном законодательстве4. Более того, Примерная программа противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации на 2007–2010 годы была неоднократно опубликована в федеральных периодических изданиях [14, c. 26–35; 15, c. 1–11]. По своей сути примерные программы и типовой план противодействия коррупции, одобренные Правительственной комиссией по проведению административной реформы, являлись юридическими рекомендациями для единообразного регулирования организации и осуществления противодействия коррупции в органах государственной власти, а также повышения эффективности антикоррупционной деятельности в них [4, с. 23; 7, c. 54–60].

О важности и необходимости примерной программой противодействия коррупции для федеральных органов исполнительной власти говорили отечественные специалисты в средствах массовой коммуникации5. Следует отметить, что данная организационно-методическая антикоррупционная функция Правительственной комиссии по проведению административной реформы, хотя и носила многоразовый характер, но не была закреплена в Положении о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. По-видимому, в ближайшее время эту функцию следует официально закрепить за Правительственной комиссией по проведению административной реформы, внеся соответственные изменения в положение о ней.

Важнейшим документом по наделению Правительственной комиссии по проведению административной реформы дополнительными антикоррупционными функциями является постановление Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2020 года. В соответствии с ним этому коллегиальному координационному органу были дополнительно делегированы следующие полномочия:

— проведение оценки планов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, по противодействию коррупции и эффективности их реализации;

— утверждать порядок организации оценки планов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, по противодействию коррупции и эффективности их реализации, включающий методику ее проведения, а также методику определения должностного лица, ответственного за разработку и реализацию политики в области противодействия коррупции в федеральном органе исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации;

— заслушивать представителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, по вопросам реализации планов соответствующих федеральных органов исполнительной власти по противодействию коррупции;

— запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти — материалы о ходе и результатах исполнения планов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, по противодействию коррупции1.

Выполняя постановление Правительства Российской Федерации, 28 сентября 2020 года Правительственная комиссия по проведению административной реформы приняла порядок организации оценки планов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, по противодействию коррупции и эффективности их реализации. В этом документе закреплены методика оценки планов противодействия коррупции и эффективности их реализации, а также содержательные и формальные требования к официальному документу (экспертному заключению), составляемому по результату оценки ведомственного плана по противодействию коррупции. Отдельно закреплены требования должностного лица, ответственного за разработку и реализацию политики в области противодействия коррупции в федеральном органе исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Фе-дерации2. Фактически данная антикоррупционная функция Правительственной комиссии по проведению административной реформы сводится лишь к мониторингу реализации документов антикоррупционного планирования федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. Более точно и емко эту функцию Правительственной комиссии по проведению административной реформы можно назвать — антикоррупционный мониторинг реализации государственной политики противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. При этом указанную форму антикоррупционного мониторинга следует рассматривать не только как средство оценки, но и дополнительно как форму контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. Для реализации этой функции в составе Правительственной комиссии по проведению административной реформы появилось специальное структурное подразделение — рабочая группа по вопросам развития государственной службы и повышения эффективности противодействия коррупции, оптимизации структуры и численности федеральных органов исполнительной власти, которую возглавил директор Департамента кадров Правительства Российской Федерации1. Несколько позже наименование этой рабочей группы было скорректировано2 и в нынешнем виде она именуется «рабочая группа по вопросам развития государственной службы и повышения эффективности противодействия коррупции». К сожалению нормативного правового акта либо иного документа, регулирующего деятельность рабочей группы по вопросам развития государственной службы и повышения эффективности противодействия коррупции Правительственной комиссии по проведению административной реформы в открытом доступе на сайте Правительства РФ, нами не обнаружено.

Проведенное нами исследование показало, что Правительственная комиссия по проведению административной реформы, являясь координационным коллегиальным органом, в соответствии с Положением о ней, обладает следующими антикоррупционными функциями:

• —    рассматривает проекты федеральных законов и других нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, отнесенным к ведению Комиссии);

• —    осуществляет антикоррупционный мониторинг реализации государственной политики противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации;

— обеспечивает контроль за реализацией государственной политики противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. Для реализации этих антикоррупционных функций она имеет соответствующую организационную структуру — рабочую группу по вопросам развития государственной службы и повышения эффективности противодействия коррупции.

Обратившись к анализу содержания антикоррупционных функций Правительственной комиссии по проведению административной реформы закрепленных в Положении о ней, обнаруживаем, что одна из функций является избыточной — это проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, отнесенным к ведению Комиссии, которая изложена в редакции 2007 года. Здесь мы видим очевидное использование устаревшей правовой терминологии «рассматривает проекты федеральных законов и других нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».3 Использование такой терминологии в нормативных правовых актах до принятия Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» было общепринятым. Эта терминология в тот период использовалась в нормативных правовых актах Правительства Российской Федера-ции4 и иных органов власти,5 регулирующих вопросы организации и проведения антикоррупционной экспертизы. После принятия упомянутого федерального закона термин «положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции» был заменен на более точное и емкое словосочетание «кор-рупциогенные факторы», содержание которому было раскрыто в части 2 статьи 1 данного закона1. В последующем содержание данного термина было конкретизировано в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлении Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2. Более того, представляемые на заседание Правительственной комиссии по проведению административной реформы проекты нормативных правовых актов подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе, уполномоченными на то органами, включая Министерство юстиции Российской Федерации с предоставлением заключения. Указанная практика закреплена в Положении о подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной рефор-мы3. Следовательно, закрепленная за Правительственной комиссией по проведению административной реформы, постановлением Правительства РФ в 2007 году, антикоррупционная функция — выявление в проектах нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, является избыточной. Эта универсальная инструментальная антикоррупционная функция, исполняемая другими органами публичной власти и уполномоченными на то институтами гражданского общества, подлежит устранению из Положения о Правительственной комиссией по проведению административной реформы, путем принятия соответствующего постановления Правительства РФ о признании утратившим силу подпункта «б» пункта 4 указанного Положения.

Сохранившиеся антикоррупционные функции Правительственной комиссией по проведению административной реформы необходимо закрепить за рабочей группой по вопросам развития государственной службы и повышения эффективности противодействия коррупции, сформулировав их как самостоятельные задачи в Положении о рабочей группе по вопросам развития государственной службы и повышения эффективности противодействия коррупции. Одну из основных целей деятельности рабочей группы следует сформулировать — координация реализации государственной политики противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. С учетом того, что решение задач, возлагаемых на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, связанных с противодействием коррупции, осуществляется как в пределах полномочий установленных Положением о ней, так и разовыми поручения, то, с учетом складывающейся правоприменительной практики, необходимо их уточнить, а некоторые и легализовать. В качестве основных задач, стоящих перед рабочей группой, можно указать:

• —    организация и осуществление антикоррупционного мониторинга реализации государственной политики противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации;

• —    обеспечение контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации;

— организационно-методическое обеспечение реализации государственной политики противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

Высказанные нами предложения вписываются в общую тенденцию развития основных задач и приоритетов деятельности Правительства Российской Федерации, связанных с совершенствованием механизмов профилактики коррупционных правонарушений, предусмотренных Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года1.

Основные выводы по результатам проведенного исследования

Проведенное нами исследование правового регулирования деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы как специального коллегиального координационного органа по противодействию коррупции в Российской Федерации позволяет сформулировать некоторые выводы.

Во-первых, Правительственная комиссия по проведению административной реформы является федеральным государственным координационным органом образованным Правительством Российской Федерации для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. В процессе эволюции этого коллегиального органа в разное время в его полномочия включались отдельные направления противодействия коррупции (антикоррупционная экспертиза и организационно-методическое обеспечение противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации). С 2020 года на Правительственную комиссию по проведению административной реформы возложены обязанности координации деятельности по реализации государственной политики противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

Во-вторых, совершенствование системы государственного управления в России повлияло на трансформацию функций самой Правительственной комиссии по проведению административной реформы. На неё в 2007 году были возложены функции по производству антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, поступающих на её рассмотрение. Однако в связи с развитием федерального антикоррупционного законодательства эти полномочия были перераспределены между уполномоченными на то государственными органами, а так же институтами гражданского общества и необходимость в проведении антикоррупционной экспертизы Правительственной комиссией по проведению административной реформы, отпала. При этом в Положении о Правительственной комиссии по проведению административной реформы эта избыточная функция сохранена. В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения Положении о Правительственной комиссии по проведению административной реформы, признав утратившими силу положения о выявлении в проектах нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

В-третьих, Правительственной комиссии по проведению административной реформы необходимо разработать и принять Положение о рабочей группе по вопросам развития государственной службы и повышения эффективности противодействия коррупции, наделив её полномочиями по координации деятельности по реализации государственной политики противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. При этом потребуется в Положении об упомянутой рабочей группе отразить основные задачи её деятельности по реализации государственной политики противодействия коррупции. В связи с этим потребуется в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы внести изменения, дополнив его нормами об организационно- методическом обеспечении противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.