Pravno normiranje AP Vojvodine

Zna~ajnu fazu u postojanju pravnog sistema predstavlja pravno normiranje, koje se o~ituje u dono{enju propisa i op{tih akata, ali i izvr{ni organi. Ona je uslo-vljena Ustavom utvr|enom pozicijom i utvr|enim ovla{}enjima. U Republici Srbiji jasno je opredeljeno (~l. 71. Ustava) da republi~ki organi, u okviru Ustavom utvr|enih prava i du`nosti Republike, ostvaruju tri funkcije:

• 1.    donose i izvr{avaju zakone i druge propise i op{te akte,

• 2.    vr{e ustavno-sudsku za{titu, i

• 3.    vr{e sudsku za{titu ustavnosti i zakonitosti.

Ustavna pozicija autonomne pokrajine, kao oblik teritorijalne organizacije Republike, drugi oblici te organizacije su op{tine, gradovi na ~ijoj teritoriji se obrazuju dve ili vi{e gradskih op{tina i Grad Beograd, opredeljena je, kad je re~ o normativnoj delatnosti, na dono{enje odluka i op{tih akata u skladu sa Ustavom i zakonom kojima se ure|uju pojedina pitanja u odre|enim oblastima koje su pobrojane sa mogu}no{}u da se te oblasti mogu dopuniti zakonom, {to je i u~injeno dono{enjem tzv. Omnibus zakona. Nadalje, utvr|eno je ovla{}enje autonomne pokrajine i njenih organa u izvr{avanju zakona i drugih propisa i op{tih akata Republike, ~ije izvr{avanje je povereno organima pokrajine, kao i da organi pokrajine donose propise za izvr{avanje, kad je to zakonom predvi|eno.

S druge strane, Statut AP Vojvodine, kao njen najvi{i pravni akt koji je do-net, kako to proisti~e iz Ustavnih odredbi, uz prethodnu saglasnost Parlamenta Republike, utvr|ena je nadle`nost pokrajine u pojedinim oblastima koja se ostvaruje preko njenih organa. Ne ulaze}i u druga pitanja, zadr`a}u se samo na onima koja se ti~u dono{enja odluka i op{tih akata, propisa za izvr{avanje zakona i dono{enje programa koje imaju razvojni karakter. Ono {to je bitno i zna~ajno napomenuti jeste da je, u svim ti slu~ajevima, navedeno da se donose u skladu sa Ustavom, {to je i razumljivo, ali i zakonom, odnosno odgovaraju}im programima i planovima razvoja republike. Ovo je zna~ajno ne samo sa stanovi{ta potvrde proklamovanog principa ustavnosti i zakonitosti, prema kome Statut Autonomne Pokrajine mora biti saglasan sa Ustavom, a svaki propis i op{ti akt saglasan sa zakonom i ostalim republi~kim propisima, ve} i sa stanovi{ta normativne pozicije autonomne pokrajine, kako u rangiranju tako i u sadr`ini akata i propisa koje donosi.

Ovako definisana i opredeljena normativna delatnost autonomne pokrajine odnosi se na ure|ivanje odre|enog kruga pitanja u pojedinim oblastima i to aktima ~ija je pravna snaga ispod zakona, koje kao najvi{e pravne akte, iza Ustava, donosi Narodna skup{tina po posebnom postupku. Iako po svojoj pravnoj prirodi spadaju u akta manje pravne snage od zakona, ne bi bilo ispravno shvatiti odluke i druga op{ta akta koja donosi Skup{tina Autonomne Pokrajine kao podzakonska akta. Ispravnije je ova akta, kao uostalom i sam Statut Autonomne Pokrajine pa i op{tin-ske statute i op{te akte op{tinskih organa, tretirati kao specifi~ne pravne propise.

Bitno ili bolje re}i su{tinsko razlikovanje pokrajinskih akata od propisa kao podzakonskih akata je najmanje u dva elementa. Prvi je da se podzakonska akta donose u izvr{avanju zakona sa jasno opredeljenom sadr`inom, dometom i regulativom koja doprinosi potpunijem sprovo|enju samih zakona i normi koje sadr-`e. I drugo, podzakonska akta donose dr`avni organi - kolektivni, kakav je Vlada ili inokosni kakav su resorni ministri. Pored ovog, podzakonska akta donose i ne-dr`avni organi koji raspola`u javnim ovla{}enjima, a mogu ih, kako je to ve} istaknuto, donositi i pokrajinski organi kad je, i ukoliko je, izvr{avanje zakona po-vereno organima pokrajine.

Ako smo u iznetim konstatacijama utvrdili normativnu poziciju autonomne pokrajine, dalju pa`nju usmerio bih na utvr|ivanje pravne prirode normi i normativnih akata na ~ije dono{enje su ovla{}eni pokrajinski organi - u prvom redu Skup{tina i Izvr{no ve}e. Pre toga, zadr`ao bih se na tome {ta u pravnom sistemu uop{te, pa i na{e zemlje, predstavlja pravna norma i pravni akti.

Pojmu pravne norme pripada centralno mesto ili kako je to rekao veliki autoritet u oblasti prava Kelsen, pravna norma je centralni pojam u pravnoj nauci i praksi. Pravna norma se naj~e{}e odre|uje kao pravilo o pona{anju ljudi koje je za{ti}eno dr`avnim aparatom prinude. Pravna norma, po svojoj su{tini i karakteru, je dru{tvena norma i to posebna dru{tvena norma ili drugim re~ima re~eno -pravilo o pona{anju ljudi u dru{tvu radi ostvarivanja izvesnih ciljeva. Bitno odre-|enje norme je da je to pravilo upu}eno na svest i volju ljudi. To pravilo stvara dr-`ava ili dru{tvo, koje je uvek snabdeveno sankcijom.

Pravne norme se prema razli~itim merilima razdvajaju i razlikuju od drugih dru{tvenih normi, kakvi su obi~aji i moral. Najbitnije i najuo~ljivije razlikovanje pravnih normi od drugih dru{tvenih normi je u dr`avnoj sankciji. Drugim re~ima re~eno - da bi neka dru{tvena norma postala pravna norma nije toliko va`no da li je stvara dr`ava ili dru{tvo u nekom drugom obliku organizovanja, ve} da li se dr-`ava odnosno dru{tvo, preko svojih organa - aparata i instrumenata kojima raspo-la`e - stara o njenoj primeni.

Pravna norma je va`an, sastavni deo normativnog elementa pravnog poretka u dru{tvu i dr`avi. U stvari, ona je osnovni elemenat pravnog sistema. Pravna norma, kao deo pravnog poretka i elemenat pravnog sistema va`i ~im postane deo pozitivnog prava, pod kojim se podrazumeva va`e}e pravo. Za njeno postojanje ~ak nije ni bitno da li se to pravo primenjuje ili se ne primenjuje. Druga~ije stvar stoji sa pravnim poretkom koji va`i, sve i samo dotle, dok se primenjuje, ili bolje re-}i, dok je efikasan.

Pravne norme imaju slo`en sastav. Ne upu{taju}i se u dublju eksplikaciju ovog pitanja, dovoljno je zadr`ati se na dva su{tinska elementa, bez kojih nema pravne norme - a to su dispozicija i sankcija. Ova dva elementa imaju normativni karakter. Dispozicija je primarno pravilo pona{anja, kojim se subjektu prava nala-`e odre|eno ~injenje ili uzdr`avanje od ~injenja. Sa ovog stanovi{ta posmatrano, dispozicija predstavlja pravilo koje prepu{ta subjektu prava da sam odlu~i kako }e se pona{ati i kog }e se normativnog pravila pridr`avati. Sankcija je sekundarni element pravne norme koji predstavlja pravilo o pona{anju subjekta prava, a to su pravno i fizi~ko lice koje je prekr{ilo dispoziciju, dakle prvi elemenat pravne norme i pravilo o pona{anju nadle`nog dr`avnog ili drugog organa koji prema tom licu treba da upotrebi meru prinude, ali i kad ono ne}e da se pona{a ni po sankciji.

Pravne norme mogu se podeliti po razli~itim kriterijumima. U zavisnosti od merila po kojima se razvrstavaju postoje razli~ite vrste pravnih normi. Ako se kao merilo uzme situacija na koju se norma odnosi, odnosno da li je pravilo odre|eno pod uslovom ili ne, pravne norme se dele na uslovne pravne norme i bezuslovne norme. Prema krugu lica na koje se odnose ili bolje re}i prema krugu, stepenu i {i-rini obuhvata dru{tvenih odnosa, pravne norme se dele na op{te, posebne i pojedi-na~ne. U op{tim normama subjekti se ozna~avaju kao kategorije ljudi ili ustanova na op{ti na~in, dok se u pojedina~nim normama subjekti ozna~avaju kao pojedinci - a to mo`e biti jedan ili vi{e subjekata - koji su precizno identifikovani po statusnom ili nekom drugom svojstvu.

Prema tome da li se mogu neposredno primeniti, pravne norme se dele na op-{te, koje sadr`e pravna na~ela i na konkretne norme, a prema na~inu na koji je for-mulisana zapovest, pravne norme se dele na nare|u}uje, zabranjuju}e i ovla{}uju}e.

Ako se kao kriterijum za razvrstavanje pravnih normi uzme stepen odre|e-nosti dispozicije, pravne norme se razvrstavaju na kategori~ne ili kogentne norme, pravne norme sa neodre|enim pojmovima, alternativne norme, norme sa diskrecionom vla{}u i zamenljive ili tzv. dispozitivne norme.

Prema pravnoj snazi razlikuju se na vi{e i ni`e pravne norme - pravne norme vi{e ili ni`e pravne snage. Na ovom svojstvu pravnih normi temelji se hijerarhija pravnog sistema, koja svoj izraz ima u svim oblicima vlasti - zakonodavnoj i normativnoj uop{te, izvr{noj i sudskoj.

Ne upu{taju}i se u dalje razvrstavanje pravnih normi po merilima kao {to su: predmet regulisanja, vremensko va`enje pravne norme, podru~je primene i dr., za-dr`a}u se jo{ samo na podeli po tvorcima normi, jer je to od zna~aja i za pravno normiranje Autonomne Pokrajine Vojvodine o kojoj govorimo. Naime, prema tvorcima, pravne norme mogu biti dr`avne, pod kojima se u na{im uslovima odnosno u na{em pravnom sistemu podrazumevaju norme koje donose organi repuglike i organi dr`avne zajednice, zatim norme pokrajinskog i op{tinskog porekla i druge norme, tzv. norme dru{tvenog porekla. Tu svoju funkciju tvorci pravnih normi ostvaruju dono{enjem pravnih akata normativnog karaktera, dakle normativnih pravnih akata koji, po svojoj su{tini i zna~enju, predstavljaju materijalizaciju pravnih normi. Pravni akt uop{te, a time i normativni pravni akt, sastoji se u ostvarivanju op{tih pravnih normi ili u odre|ivanju uslova za primenu pravnih normi. Svaki pravni akt sastoji se iz dva elementa - unutra{njeg koji je izraz volje i spo-lja{njeg koji je materijalizacija te volje ili, kako se to u pravnoj teoriji kategori{e, kao psihi~ki akt. Prvi element je sadr`inski, a drugi je formalni. Kako po sadr`ini, tako i po formi pravni akt mo`e biti razli~it.

Oblik i forma pravnog akta nije ni{ta drugo do skup materijalnih ~inilaca i na~ina kojima se on stvara i ispoljava. On se u su{tini sastoji iz tri elementa koji odre|uju oblik svakog pravnog akta. To su, kao prvo - nadle`nost za dono{enje od-re|enog pravnog akta, drugo, to je postupak kojim se akt stvara i tre}e, materija-lizacija ili izgradnja oblika kojim se pravni akt izra`ava. Pored ova tri elementa, koja imaju su{tinski karakter i zna~enje, za postojanje pravnog akta bitno je i materijalno sredstvo pomo}u koga se obezbe|uje njegovo trajanje.

U kategoriju op{tih pravnih akata, ili bolje re}i normativnih akata, u na{em pravnom sistemu, pore|ano po njihovoj pravnoj snazi i va`nosti spadaju: Ustav, zakon, Statut Autonomne Pokrajine i op{tina, op{ti akti dr`avnih organa i organa autonomne pokrajine i op{tina i podzakonska akta. Pored ovih op{tih pravnih akata postoje i pojedina~ni pravni akt, koji sadr`e pojedina~nu pravnu normu, s tim {to ove akte, pored organa dr`ave, autonomne pokrajine, op{tine, organizacije sa javnim ovla{}enjima mogu donositi i drugi organi kao {to su organi uprave. Takav akt se naziva upravni akt i sudski organi - koji se naziva sudski akt.

Pojedina~ni pravni akti se dele na potpune ili nepotpune, u zavisnosti od toga da li sadr`e pojedina~nu dispoziciju (pravni posao i upravni akt) ili sadr`e dispoziciju i pojedina~nu sankciju (sudski akt). Pojedina~ni pravni akti jesu pravni akti, ali nisu op{ti, odnosno nisu normativni akti. Spominjemo ih zbog njihove sa-dr`inske, ili bolje re}i, su{tinske razlike u odnosu na op{te pravne akte, ali i iz razloga {to }e o ovoj vrsti akata biti re~i na seminaru, u okviru posebne teme.

Izlo`ena stanovi{ta o pravnoj prirodi pravnih normi i pravnih akata od pomo-}i su za shvatanje pravnih akata koje donose organi autonomne pokrajine. Bitan element za postojanje ovih akata je postupak njihovog dono{enja. Polaze}i od nad-le`nosti Skup{tine AP Vojvodine, njenim Poslovnikom utvr|eno je koja akta donosi najvi{i organ pokrajine i postupak njihovog dono{enja dok je Poslovnikom Izvr{nog ve}a regulisano dono{enje akata od strane ovog organa.

Nadle`nost Izvr{nog ve}a, u ovom delu, odnosi se na dono{enje propisa za izvr{avanje zakona i op{tih akata Republike, ~ije izvr{avanje je povereno Izvr-{nom ve}u, zatim na dono{enje akata za izvr{avanje odluka i op{tih akata AP Vojvodine. Pored ove funkcije, Izvr{no ve}e donosi akta o ostvarivanju svoje nadle-`nosti. Akta koje donosi Izvr{no ve}e su: odluke, programi i re{enja kojima se daje saglasnost, vr{e imenovanja i razre{enja funkcionera i dr. Pokrajinski sekretarijati i drugi organi uprave, u funkciji izvr{avanja zakona i drugih propisa i op{tih akata Republike, za koje su ovla{}eni, kao i izvr{avanja op{tih akata Skup{tine AP Vojvodine i Izvr{nog ve}a, donose pravilnike kao op{te akte i re{enja kao pojedi-na~ne akte.

Op{ta akta koje donosi Skup{tina AP Vojvodine jesu: Statut, Odluka, bud`et, zavr{ni ra~un bud`eta i druga op{ta akta. Pored ovih akata, Skup{tina donosi program razvoja, prostorni plan, deklaracije, rezolucije, preporuke, poslovnik i za-klju~ke. Najzna~ajniji akt, posle Statuta, koji donosi Skup{tina AP Vojvodine je odluka, koja kao i drugi op{ti akt Skup{tine mora biti u saglasnosti sa Statutom. Statut i op{ta akta Skup{tine imaju ve}u pravnu snagu u odnosu na akta Izvr{nog ve-}a, a u hijerarhiji akata, na najni`oj lestvici se nalaze akta pokrajinskih organa uprave, pokrajinskih organa i slu`bi, koja moraju biti saglasna sa Statutom AP Vojvodine, odlukama i op{tim aktima Skup{tine AP Vojvodine i aktima Izvr{nog ve}a.

Odluka je akt kojim se ure|uju odnosi iz nadle`nosti pokrajine. Pored ovog, Skup{tinskom odlukom se donosi bud`et i zavr{ni ra~un bud`eta. Iako je bud`et, po svojoj sadr`ini, upravni akt jer ne sadr`i op{ta pravila pona{anja, ve} predra-~un prihoda i rashoda sa nalozima i uputstvima upravnim organima i korisnicima bud`etskih sredstava o raspolaganju tim sredstvima, o njegovom dono{enju kao i o dono{enju zavr{nog ra~una izja{njava se Skup{tina. Stoga je bud`et u formalnom smislu odluka. Uostalom, tako je i na dr`avnom nivou gde se bud`et i zavr-{ni ra~un donose zakonom.

Tre}u kategoriju odluka koje donosi Skup{tina AP Vojvodine odnosi se na odlu~ivanje o izboru i imenovanju, verifikaciji mandata, na ure|ivanje unutra{nje organizacije i odnosa u samoj Skup{tini.

U delu Poslovnika Skup{tine AP Vojvodine, koji se odnosi na postupak do-no{enja akata najvi{e odredbi posve}eno je dono{enju odluka, {to je i razumljivo imaju}i u vidu zna~aj ovih akata i funkcije koje Skup{tina ostvaruje njihovim do-no{enjem. Pitanja koja su ure|ena Poslovnikom odnose se na: predlog za dono{e-nje odluke, sadr`inu i predlaga~e, postupanje po predlogu, razmatranje u radnim telima sa posebnom ulogom i funkcijom Odbora za propise, razmatranje na sedni-ci Skup{tine, odlu~ivanje, postupak sa amandmanima, hitan postupak, potpisivanje odluke, dostavljanje na objavljivanje u “Sl. listu APV”, ispravke odluka, davanje autenti~nog tuma~enja na bazi predloga koje Skup{tini podnosi Odbor za propise i izradu pre~i{}enog teksta koja je, tako|e, poverena Odboru za propise.

Iz dela poslovni~kih odredbi, koje se odnose na postupak dono{enja odluka, treba ista}i odredbe o predlaga~ima i sadr`ini predloga. Kao predlaga~i odluka, kojima je poslovnik utvrdio status ovla{}enih predlaga~a, nazna~eni su Izvr{no ve}e, svaki poslanik u Skup{tini, nadle`ni skup{tinski Odbor, poslani~ka grupa, skup{tina op{ti-ne i grada i bira~i, s tim da ih ne mo`e biti manje od 7.000. Kao {to se vidi, Izvr{no ve}e nije jedini ovla{}eni predlaga~ odluka, osim u slu~aju odluka o bud`etu i zavr-{nom ra~unu, ali je njegova uloga nagla{ena kroz davanje mi{ljenja o predlozima odluka i amandmanima na odluke ~iji ono nije predlaga~, kao i kroz u~e{}e u razmatranju ovih predloga na radnim telima i samoj sednici Skup{tine. Za razliku od odluka kod kojih je Izvr{no ve}e samo jedan od ovla{}enih predlaga~a, za predloge programa razvoja po pojedinim oblastima, kao i za predloge regionalnog prostornog plana pokrajine, prostornog plana posebne namene, prostornog plana mre`e infrastrukture i mre`e ustanova, Izvr{no ve}e je u funkciji jedinog ovla{tenog predlaga~a, sa obavezom da Skup{tini dostavi obrazlo`enje i potrebnu dokumentaciju.

O va`nosti odluka kojima se ure|uju odnosi, u okviru prava i du`nosti pokrajine, svedo~i i odredba o sadr`ini predloga za njeno dono{enje. U tom smislu, Poslovnikom je odre|eno da se u predlogu mora, pre svega, nazna~iti pravni osnov -{to zna~i da se mora navesti odredba Statuta i zakona koji su osnov za ure|ivanje odnosa pokrajinskom odlukom. U doskora{njoj praksi, naj~e{}i osnov koji je ko-ri{}en za dono{enje odluke je tzv. Omnibus zakon, ali i zakon o bud`etskom sistemu, planiranju i izgradnji, javnim prihodima i rashodima i dr.

Pored iznetog, u predlogu odluke podrobno se moraju obrazlo`iti razlozi za dono{enje odluke odnosno ciljevi koji se posti`u ure|ivanjem odnosa u odre|enoj oblasti. S obzirom da sprovo|enje odluka zahteva odgovaraju}a materijalna sredstva, predlog za njeno dono{enje mora sadr`ati i procenu potrebnih sredstava, na-~in i mogu}nosti njihovog obezbe|ivanja, dinamiku i vidove kori{}enja tih sredstava. I najzad, predlog za dono{enje odluka mora da ponudi i obja{njenje predlo-`enih re{enja sa obrazlo`enjem pravnih i drugih instituta i same sadr`ine najzna-~ajnijih odredbi, {to omogu}ava da se predlo`ena odluka u skup{tinskoj raspravi u potpunosti shvati, a njeno dono{enje bilo izraz volje, za koju smo konstatovali da je bitan elemenat u izgradnji pravnog akta.

Radi {to kvalifikovanijeg razmatranja, a zatim i odlu~ivanja na sednici Skup-{tine, Poslovnikom je odre|eno da se o predlogu odluke izja{njavaju nadle`ni odbori koji predstavljaju tzv. radna tela Skup{tine. I tu razlikujemo dve situacije. Naime, odbori obrazovani za pojedine oblasti razmatraju predlog odluke sa stanovi{ta celishodnosti, dok Odbor za propise to ~ini sa stanovi{ta uskla|enosti predloga odluke sa Statutom Pokrajine i pravnim sistemom. Ocene i stanovi{ta koje zauzmu odbori saop{tavaju u vidu izve{taja, odnosno mi{ljenja i mogu predlo`iti Skup{tini da prihvati predlog odluke, odnosno akta u celini ili da se predlog ne prihvati.

Pored ove uloge, Odbor za propise ima i druge funkcije u vezi sa odlukama i drugim op{tim aktima Skup{tine. To se odnosi na davanje predloga za autenti~no tuma~enje ovih akata, zatim na razmatranje obave{tenja Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa koje su doneli pokrajinski organi - jedan od takvih postupaka je u toku, a odnosi se na grb i zastavu APV. Nadalje, Odbor za propise predla`e Skup{tini pokretanje postupka pred Ustavnim sudom, za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona i propisa kojima su povre|ena Ustavom i Statutom utvr|ena prava Pokrajine, i najzad, utvr|uje pre~i{}en tekst odluka u slu~aju kad je utvr|ena obaveza sa~injavanja takvog teksta, s tim {to pre~i{}eni tekst priprema Pokrajinski organ uprave nadle`an za sprovo|enje odluke, odnosno slu`ba radnog tela Skup{tine, ako je radno telo bilo predlaga~ odluke.

Kao {to smo istakli, Skup{tina Vojvodine, pored odluka i op{tih akata kojima ure|uje odnose, donosi i druga akta u ostvarivanju svoje funkcije, kao predstavni~-kog tela pokrajina. Ti akti nemaju karakter normativnih akata. To su: deklaracije, rezolucije, preporuke i zaklju~ci. Njihova sadr`ina je razli~ita, kao {to su razli~iti i subjekti na koje se odnose. Stepen politi~kih elemenata u ovim aktima u tesnoj je povezanosti sa razlozima, motivima njihovog dono{enja i njihovom sadr`inom.

Navedimo, podse}anja radi, da rezolucijom Skup{tina izra`ava op{ti stav o pojedinim pitanjima od zna~aja i interesa za Pokrajinu. Isto tako, deklaracija se mo`e odnositi na pitanja od {ireg privrednog, kulturnog ili politi~kog zna~aja.

Rezolucija, koju donosi Skup{tina, ima dvostruki karakter. To je akt kojim Skup{tina ukazuje na stanje i probleme u odre|enoj oblasti od op{teg zna~aja. Pored ovog, rezolucija sadr`i i mere koje treba preduzeti da bi se konstatovano stanje i problemi prevazi{li, odnosno eliminisali.

Preporukom, kao tre}im vidom ove vrste akata, Skup{tina izra`ava mi{ljenje o pojedinim pitanjima od op{teg interesa, ukazuje na na~in re{avanja pojedinih problema i predla`e na~in i mere koje treba preduzeti radi re{avanja pojedinih pitanja.

Za razliku od ovih akata, koji imaju karakter op{tosti i okrenutosti prema Pokrajini, organima u njoj, a mogu se odnositi i na druge organe dr`avne vlasti, za-klju~ci predstavljaju akt koji je usmeren prema Izvr{nom ve}u i pokrajinskim organima uprave ili se ti~e nadle`nosti Skup{tine i njenih radnih tela. Ako se radi o prvom aspektu - Skup{tina zaklju~kom zauzima stav, izra`ava mi{ljenje o pojedinim pitanjima i ukazuje Izvr{nom ve}u i pokrajinskim organima uprave na probleme u odre|enoj oblasti, radi sagledavanja stanja i preduzimanja mera.

Zavr{avaju}i ovaj deo izlaganja podse}am na to da je Poslovnikom utvr|eno da rezolucije, deklaracije ili preporuke mo`e podnositi Izvr{no ve}e i da se na njihovo dono{enje shodno primenjuju odredbe Poslovnika o dono{enju odluka.

U nastavku izlaganja skrenuo bih pa`nju na pitanja harmonizacije pravnog sistema u nas sa evropskim pravom. Na prvi pogled, mo`e izgledati da to nije u vezi sa temom koja se odnosi na pravno normiranje Vojvodine. Me|utim, ta veza postoji, a nalazim je najmanje u dva elementa. Prvi se odnosi na ustavne promene u Republici, dono{enjem novog Ustava, za koje su vezana o~ekivanja u smislu pro{irivanja nadle`nosti pokrajine u normativnoj sferi i drugo, {to }e harmonizacija, koja za sada obuhvata samo zakonodavni nivo, neminovno vremenom obuhvatiti i druge nivoe normativnog ure|ivanja.

Iz tih razloga, zna~ajno je da pokrajinski organi, u prvom redu pokrajinska uprava i kadrovi koji rade na pripremi propisa i normativnih akata, upoznaju evropsko pravo ili kako se ono uobi~ajeno naziva - komunitarno pravo. Mogu}nosti za to postoje, na specijalisti~kim studijama odnosno drugim oblicima obrazovanja ili preko organizacija u na{oj zemlji koje se bave ovim pitanjima. Edukacija je, dakle, neophodna da se steknu odre|ena znanja, a poznavanje instituta i terminologije, upoznavanje sa izvornim dokumentima i dostupnost odgovaraju}e literature jesu preduslovi bez kojih nije mogu}e u}i u sferu harmonizacije na{eg prava sa pravom Evropske unije. Uostalom, ako se dr`ava i dru{tvo opredelilo za pridru`ivanje Evropskoj uniji, harmonizacija u oblasti prava doprinosi da se {to spremnije do~e-ka samo pridru`ivanje. Iz tog procesa ne mo`e biti izuzet nijedan nivo organizova-nosti, a time ni Autonomna Pokrajina Vojvodina, koja je uz to i zagovornik regionalnog povezivanja na odre|enim podru~jima u Evropi, sa ciljem stvaranja ekonomskih, socijalnih, kulturnih i drugih veza, koje treba da doprinesu boljem `ivo-tu gra|ana {to je, bez sumnje, cilj kojem te`i svako organizovano dru{tvo.

Harmonizacija propisa je proces koji se odvija po odre|enom postupku, uz odgovaraju}e u~e{}e organa i organizacija u fazi pripreme i dono{enja propisa. Iskustva u tom pogledu postoje od ranije. U tom smislu podse}am na period kad su u praksi zakonodavne delatnosti Pokrajine kori{}ene tablice, u kojima su pravni instituti bili predstavljeni po svojoj sadr`ini i sa opisom pravne norme, u zakonima odre|enog broja dr`ava iz Evrope i sveta i unutar zemlje.

Za pribli`avanje putem harmonizacije na{ih zakona sa evropskim, bitno je is-ta}i ulogu i zna~aj koji imaju organi i organizacije i ukazati na relevantna dokumenta i zahteve koji se postavljaju u tom procesu. Stoga }u se, prvo, zadr`ati na organima i organizacijama i bitnim razlikama izme|u njih. To su: Savet Evrope, Evropska unija ili zajednica i Acquis communautaire.

Savet Evrope koji preko organizacije sa sedi{tem u Beogradu radi ekspertizu nacrta zakona u na{oj zemlji je posebna, politi~ka, najve}a i najstarija evropska organizacija koja za cilj ima:

• 1.    uvo|enje i ja~anje vladavine prava,

• 2.    {irenje i ja~anje demokratije,

• 3.    za{titu ljudskih prava.

Kada ova organizacija radi ekspertizu nacrta na{ih zakona, ta ekspertiza se prvenstveno odnosi na uskla|enost na{ih zakona sa evropskom Konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, koja predstavlja glavni instrument ove organizacije. Zna~i, ono {to je glavni cilj ovih ekspertiza je da se novim zakonima ne kr{e ljudska prava. Pored drugih organa ove organizacije, najpoznatiji je Evropski sud za ljudska prava koji zaseda u [trazburu i koji razmatra predmete u vezi sa kr{enjem ljudskih prava od strane dr`ava ~lanica prema njenim gra|anima.

Evropska unija ili zajednica je organizacija sa izrazito ekonomskim ciljevima, koja po~iva na zajedni~kim interesima, institucijama i aktima dr`ava ~lani-ca kao {to su: jedinstvena valuta, zajedni~ka odbrambena politika, saradnja u svim oblastima `ivota i rada, obezbe|na Ugovorom o Evropskoj uniji i drugim propisima. Organi EU su Evropski Savet (koji nema nikakve veze sa ve} pomenutim Savetom Evrope), Evropski Parlament, Evropska komisija i Sud pravde evropske zajednice ~ije je sedi{te u Luksemburgu sa nadle`no{}u da tuma~i i prati primenu Ugovora u Evropskoj uniji.

Acquis communautaire je skup prava i obaveza zemalja ~lanica Evropske unije. Nije re~ samo o pravu u u`em smislu, s obzirom da obuhvata: sadr`aj, na-~ela i politi~ke ciljeve osniva~kih ugovora, zakonodavstvo usvojeno primenom osniva~kih ugovora i presude suda Evropske zajednice, deklaracije i rezolucije koje je usvojila Evropska unija, mere koje se odnose na zajedni~ku spoljnu i bezbed-nosnu politiku, mere koje se odnose na pravosu|e i unutra{nje poslove, na me|u-narodne ugovore koje je sklopila Evropska unija, kao i na ugovore izme|u zemalja ~lanica na podru~ju delovanja Evropske unije. Svaka dr`ava koja te`i ~lanstvu u Evropskoj uniji mora prihvatiti odluke iz osniva~kih ugovora i uskladiti svoje zakonodavstvo sa pravom communitare.

[to se ti~e relevantnih dokumenata i zahteva, koji se postavljaju u procesu harmonizacije, pre svega je va`no napomenuti da je Evropska unija 1995. godine donela tzv. Belu knjigu, knjigu o pripremanju pridru`enih zemalja centralne i is-to~ne Evrope za ulazak u Evropsku uniju. Ova knjiga je doneta sa ciljem {to lak-{eg upoznavanja sa projektom postepenog i dobrovoljnog uskla|ivanja propisa zemalja centralne i isto~ne Evrope, koje ve} imaju sporazume o pridru`ivanju Evropskoj uniji.

Cilj Bele knjige je davanje smernica radi pru`anja pomo}i tre}im zaintereso-vanim dr`avama u pripremanju za funkcionisanje jedinstvenog tr`i{ta Evropske unije. Ove smernice odnose se na oblasti u kojima je po`eljna harmonizacija propisa, kao i redosled i dinamiku ovog posla, ali svaka zemlja mo`e da izabere svoju strategiju. Zna~aj Bele knjige je u tome {to ona predstavlja op{ti informativni dokument, koji ne prilago|ava svoje preporuke zahtevima bilo koje konkretne dr-`ave. Pojedine dr`ave mogu svoju strategiju harmonizacije prilagoditi svojim privrednim, socijalnim, pravnim i politi~kim zahtevima i specifi~nostima. Ono {to je zna~ajno za harmonizaciju jeste da se njome ne te`i identi~nosti, nego prilago|a-vanju i uskla|ivanju pravnih sistema ~ime se smanjuju zna~ajnija odstupanja u pojedinim re{enjima.

U cilju sprovo|enja harmonizacije, osnovana su pojedina tela u okviru Vlade Republike Srbije i Narodne skup{tine. Osnovani su: Kancelarija za pridru`iva-nje Evropskoj uniji Vlade Republike Srbije, Odbor za Evropske integracije Narodne skup{tine, a pri Ministarstvu pravde postoji Odeljenje za me|unarodnu sarad-nju i evropske integracije. Pretpostavljam da ovakva ili sli~na odeljenja postoje i u drugim nadle`nim ministarstvima, ali bi ona trebalo da postoje naro~ito u onim ministarstvima u ~iju nadle`nost spadaju zakoni koji prvenstveno treba da se pri-lago|avaju, kao {to su: poljoprivreda, trgovina, privreda i dr.

Kancelarija za pridru`ivanje Evropskoj uniji osnovana je Uredbom Vlade marta 2004. godine i nastavila je da obavlja poslove ranijeg Sektora za evropske integracije Ministarstva za ekonomske veze sa inostranstvom. Osnivanje kancelarije predstavlja jasan znak da se ubrzaju pripreme za integraciju sa Evropskom unijom. Kancelarija ima zna~ajan zadatak da efikasno koordinira proces pridru`ivanja.

Glavni zadaci Kancelarije su: koordinacija, iniciranje, pra}enje i izve{tava-nje o procesu uskla|ivanja propisa Republike Srbije sa propisima EU; planiranje, pra}enje i unapre|enje institucionalnih kapaciteta Republike Srbije sa stanovi{ta potreba izazvanih pridru`ivanjem EU u saradnji sa odgovaraju}im organima i organizacijama dr`avne uprave; koordinacija procesa obuke kadrova za potrebe pri-dru`ivanja EU, pokretanje, koordinacija i pra}enje odnosa sa javno{}u i promoci- ja aktivnosti u vezi sa procesom pridru`ivanja EU. Pored navedenog, Kancelarija pru`a tehni~ku podr{ku i organizuje sastanke Saveta za evropske integracije Republike Srbije, rukovodi radom Komisije za koordinaciju procesa pridru`ivanja EU, odr`ava kontakte sa Kancelarijom SCG za pridru`ivanje EU i odgovaraju}im institucijama u Crnoj Gori i pru`a logisti~ku podr{ku Odboru za evropske integracije Narodne skup{tine Republike Srbije.

U praksi, to izgleda ovako:

Prvo, kada nadle`no ministarstvo pripremi nacrt i pribavi mi{ljenja drugih ministarstava i Sekretarijata za zakonodavstvo, onda Vladi {alje nacrt zakona sa mi{ljenjem Kancelarije za pridru`ivanje Evropskoj uniji o uskla|enosti tog nacrta sa standardima EU.

Drugo, pre razmatranja predloga zakona u Narodnoj skup{tini, predlog se razmatra u nadle`nim odborima i Odboru za evropske integracije Narodne skup-{tine - naravno, ukoliko je to zakon od va`nosti i onaj koji treba harmonizovati.

Tre}e, radi efikasnijeg odvijanja procesa harmonizacije u dono{enju zakona, Sekretarijat za zakonodavstvo pripremio je Uputstvo, odnosno knji`icu koja je prosle|ena svim ministarstvima, a odnosi se na zakonodavni i uop{te normativni postupak i tehniku u pripremi i dono{enju zakona, kako bi bili harmonizovani sa evropskim zakonodavstvom.