Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: состояние и перспективы



осуществить в соответствии со следующими основными задачами:

• 1.    Обеспечить своевременное доведение и разъяснение требований правовых актов, регулирующих сферу внутренних дел, до каждого сотрудника органов внутренних дел.

• 2.    Обеспечить обратную связь с сотрудником органов внутренних дел (правоприменителем) для получения информации о практике применения правовых актов и предложений по их совершенствованию.

• 3.    Обеспечить предоставление информации для анализа, прогнозирования, планирования и контроля за состоянием правового обеспечения организации и деятельности органов внутренних дел.

Решение этих задач позволит осуществить процесс удовлетворения конкретных потребностей в правовой информации и способствовать повышению правовой культуры сотрудников органов внутренних дел.

В настоящий момент разрабатываемая автоматизированная система правового информирования, состоит из трех основных подсистем:

• 1.    Специализированной территориально распределенной автоматизированной системы «Юрист» (далее - СТРАС «Юрист»).

• 2.    Специализированной территориально распределенной автоматизированной системы «Юрист-Регион» (далее - СТРАС «Юрист-Регион»).

• 3.    Многоуровневой территориально распределенной автоматизированной аналитической информационной системы «Мониторинг» (далее - АИС «Мониторинг»).

В свою очередь, СТРАС «Юрист» состоит из четырех автоматизированных информационно-поисковых систем: «Нормативные правовые акты МВД России», Л.М. Усманова

«Судебная практика», «Международные договоры и соглашения МВД России» и «Юридические консультации».

Информационные банки СТРАС «Юрист» наполняются правовой информацией на федеральном уровне и распространяются до регионального и территориального уровней органов внутренних дел.

Подсистема СТРАС «Юрист-Регион» предназначена для создания в каждом МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации региональной автоматизированной информационно-поисковой системы правовых актов, издаваемых этими органами. На федеральном уровне региональные автоматизированные информационнопоисковые системы объединяются в единый информационный банк.

АИС «Мониторинг» позволяет обеспечить обратную связь с правоприменителями (сотрудниками органов внутренних дел) по вопросам совершенствования нормативноправового регулирования сферы внутренних дел, а также анализировать массивы правовой информации на предмет выявления пробелов в правовом обеспечении деятельности системы МВД России.

Совершенствование информационноправового обеспечения деятельности органов внутренних дел возможно лишь в рамках решения общих проблем организации информационного обеспечения управления. Основу эффективного управления в органах внутренних дел должна составлять правильная организация информационного обеспечения, предполагающая не только создание и обеспечение функционирования информационной системы органов внутренних дел, но и возможность ее совершенствования и развития.

ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Современная Россия, как известно, демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (статья 1, часть 1 Конституции Российской Федерации). Ее федеративное устройство базируется на таких конституционных принципах, как государственная целостность; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации (а это на данный момент 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 4 автономных округа) имеют свои конституции (уставы) и законодательство. На

сегодняшний день субъектами Федерации сформирована довольно развитая и сбалансированная нормативно-правовая база, насчитывающая десятки, а иногда и сотни законов, а также огромное количество подзаконных актов. Так, в Республике Башкортостан в настоящее время действуют Конституция республики, 6 кодексов, около 200 законов и несколько тысяч нормативных документов, принятых различными органами исполнительной власти республики.

Нужно отметить, что проблемам конституционного строительства в субъектах Российской Федерации и развития их законодательства в отечественной юридической науке традиционно уделяется достаточно большое внимание. Они находятся в поле зрения ученых-правоведов, ведущих свои изыскания в области теории права, конституционного права, иных отраслей российского права. В частности, данным вопросам в последние годы был посвящен целый ряд диссертационных исследований.1

Вместе с тем, названные исследования, в основном, касаются вопросов развития законодательства, понимаемого в узком смысле этого слова, как совокупности только законов. Хотя законы и занимают центральное место в правовой базе субъектов Российской Федерации и создают тот фундамент, на котором строится вся их правовая система, при таком подходе остается в тени имеющий, на первый взгляд, второстепенное и вспомогательное значение нормативный массив, именуемый в юридической науке подзаконными актами. Тем более, что регулирование общественных отношений чаще всего происходит не на основе норм законов, носящих порой излишне абстрактный характер, а на основе положений тех самых подзаконных актов, принимаемых в развитие законов, но не всегда соответствующих их букве и духу.

Если к настоящему времени проблемы согласования законов субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством, повышения их качества, столь остро стоявшие в первой половине 90-х годов прошлого века, наконец удалось решить, то подобное нельзя сказать применительно к актам правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, проведенный нами анализ подзаконного нормотворчества в субъектах Российской Федерации не только позволил выявить отдельные внутренние противоречия, несогласованность и иные ошибки, которые возможно исправить в оперативном, рабочем порядке, но и наглядно показал наличие системных недостатков, связанных с отсутствием четких представлений этих правотворческих органов о возможностях и особенностях собственного правового регулирования посредством принятия подзаконных актов.

В связи с этим без специальных научных исследований в данной области, без обобщения характерных ошибок в подзаконном правотворчестве, без выработки теоретических подходов, рекомендаций и соответствующих методик разработки и принятия органами исполнительной власти своих актов, на наш взгляд, вряд ли в ближайшей перспективе удастся устранить подобные недочеты в нормотворчестве названных органов.

Однако, прежде чем непосредственно перейти к проблемам правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и вести речь о путях их решения, считаем необходимым остановиться на анализе некоторых общих категорий, непосредственно связанных с предметом нашего исследования.

В юридической литературе довольно часто используются термины «региональное правотворчество» и «региональное законодательство». Возникает вопрос: целесообразно ли употребление слова «региональный» для характеристики правотворчества субъектов Российской Федерации?

Мы считаем, что, несмотря на некоторые очевидные минусы, связанные с неконкретностью данного слова, его неюридическим смыслом, использовать термин «региональное правотворчество» для обозначения процесса создания нормативноправовой базы субъектов Российской Федерации вполне допустимо. Такой вывод можно сделать с учетом следующих обстоятельств. Во-первых, несмотря на возможность широкого понимания слова «региональный» как «территориальный», его использование в отношении «правотворчества» и «законодательства» автоматически сужает значение этих слов до уровня субъекта Российской Федерации,

поскольку региональное правотворчество в условиях России может быть только правотворчеством субъектов Российской Федерации, если, конечно, не считать регионами районы, города, территории сел и поселков. Во-вторых, как справедливо замечено В.К. Самигуллиным, использование выражений «региональное законодательство» и «региональное правотворчество» как синонимичных терминам «законодательство субъектов Российской Федерации» и «правотворчество субъектов Российской Федерации» создает определенные удобства в силу своей краткости1.

В настоящей статье для обозначения нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации мы уже неоднократно пользовались термином «подзаконный акт». Однако, к сожалению, ни в юридической литературе, ни в законодательстве нет единообразного его понимания. В правоведении для его определения, как правило, используется остаточный принцип: если нормативный правовой акт - не закон, то он подзаконный акт2. Этот термин прочно вошел в категориальный аппарат Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации3. В законодательстве же, в отличие от науки и судебной практики, он употребляется гораздо реже. Так, термин «подзаконный нормативный правовой акт» используется в Трудовой кодексе Российской Федерации (статья 211)4 и в Законе Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»5. Иногда он встречается и на региональном уровне, правда, прежде всего в политико-правовых документах: декларациях, посланиях, концепциях6 и т.д.

Данную точку зрения развивает А.В.

Баранов: «Соотношение законов и подзаконных нормативных актов в зачастую понимается такого понимания распространенная

теории и на практике упрощенно. В основе лежит    широко формулировка, закрепляющая положение о том, что подзаконные нормативные акты издаются на основании (основе) и во исполнение законов. Реже законность актов управления закрепляется следующими формулировками:

«приняты    в предоставленных соответствовать должностному полномочий, «должны Высшему принятии

пределах законом», закону»… лицу    при

нормативных актов следует руководствоваться правотворческой формулировкой «не должны противоречить закону»8.

Соглашаясь в целом с приведенными цитатами, мы, тем не менее, солидарны с Е. А. Ершовой, которая полагает, что вопрос состоит не столько в конкретных «формулировках», сколько в компетенции субъектов правотворчества9.

Мы уже указывали на огромный объем подзаконных актов, который образовался на региональном уровне в постсоветское время и продолжает увеличиваться по сей день. Сравнительно-правовое исследование российского законодательства показывает, что соотношение численности подзаконных актов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации изменяется в пользу последнего. По данным Министерства юстиции Российской Федерации,

К сожалению, как это часто бывает, большое количество подзаконных актов не всегда означает их высокое качество. Наиболее характерными недостатками в области регионального правотворчества, на наш взгляд, являются:

• 1)    несоответствие регионального подзаконного акта требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных законов, в том числе конституционных;

• 2)    принятие органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации подзаконного акта по вопросам, находящимся вне пределов ведения субъекта Федерации;

• 3)    несвоевременное приведение региональных подзаконных актов в соответствие с принятыми позже федеральными нормативными правовыми актами по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

• 4)    принятие регионального подзаконного акта правотворческим органом субъекта Федерации вне пределов его компетенции;

• 5)    несоответствие регионального подзаконного акта конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и его законам;

• 6)    принятие регионального подзаконного акта с нарушениями правотворческих процедур, установленных в субъекте Федерации;

• 7)    принятие органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта по вопросам, которые должны были быть разрешены на ином уровне (например, когда подзаконный акт регулирует вопрос, который должен быть разрешен региональным законодательным органом государственной власти либо органом местного самоуправления)².

Как известно, чтобы лечить болезнь, недостаточно бороться лишь с одними симптомами, а нужно выявить и устранить саму причину, ее вызвавшую. В связи этим мы согласны с С.А. Кузнецовым, который называет следующие факторы, обусловливающие появление вышеназванных недостатков:

• а)    объективные факторы - правовой нигилизм; игнорирование органами исполнительной власти как субъектами правотворчества нормативных положений федерального законодательства; ложно понятые интересы субъекта Российской Федерации; устаревание регионального законодательства ввиду изменения федерального законодательства и недостаточная оперативность субъектов правотворчества в приведении нормативных правовых актов региона в соответствие с федеральным законодательством в связи с его изменением;

• б)    субъективные факторы - отсутствие в образовательных программах и учебных планах юридических вузов спецкурсов по вопросам регионального законодательства, в частности особенностей формирования подзаконного нормативного правового массива³.

В целях дальнейшего совершенствования правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нами предлагаются следующие меры, как нам кажется, способные повысить качество подзаконного регионального правотворчества.

Считаем необходимым принятие специального закона субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок принятия региональных подзаконных нормативных правовых актов, в котором следует подробно урегулировать процесс разработки и издания таких актов, установить принципы их принятия, а также требования, предъявляемые к процедуре подготовки подзаконных актов. При этом должна быть четко сформулирована и обеспечена ориентация региональных органов исполнительной власти на соблюдение конституционных положений и норм законов при осуществлении правотворчества. Необходимо подробно урегулировать основания издания региональных подзаконных актов, ввести требование обязательного указания того, во исполнение какого закона издается данный акт.

Считаем целесообразным законодательно установить и обеспечить на практике реализацию положения о том, что к сфере регулирования исключительно законами должны относиться вопросы защиты прав и свобод человека и граждан, бюджетных отношений, а также установления различных видов юридической ответственности.

Представляется целесообразным правосознания всего общества. Невольно вспоминаются слова Антуана де Сент-Экзюпери, который в своем «Маленьком принце» писал: «Власть, прежде всего, должна быть разумной. Если ты повелишь своему народу броситься в море, он устроит революцию»1.

предоставить территориальным органам Министерства юстиции Российской Федерации право на обращение в суд с требованием о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими нормативных правовых актов регионального уровня.

Кроме того,    следует преодолеть сложившуюся на сегодняшний день тенденцию к изданию «излишних» подзаконных региональных актов. Это возможно осуществить, в частности, путем последовательного согласования норм подзаконных актов с нормами других нормативных правовых актов, чтобы они не дублировали их и не противоречили им. Необходимо обеспечивать подготовку и принятие подзаконных региональных актов только в случаях реальной необходимости в них. Издание подзаконных актов должно производиться только тогда, когда поставленная задача не может быть решена другими способами.

Предлагаем также законодательно закрепить требование, в соответствии с которым одновременно с разработкой текста проекта будущего подзаконного акта или сразу же после ее подготовки должна составляться специальная справка или пояснительная записка о соответствии данного проекта федеральному и региональному законодательству.

Мы также считаем необходимым в каждом региональном органе исполнительной власти, его структурных подразделениях организовать работу по широкому привлечению к правотворческому процессу специалистов в качестве экспертов.

И в завершение хочется подчеркнуть, что дефекты в правотворчестве, которое, как известно, является одной из форм правовой политики, наиболее опасны, так как в случае правотворческой ошибки имеет место эффект цепной реакции: «некачественный» нормативный правовой акт будет использован правоприменителем на практике, а это, в свою очередь, послужит основанием для деформации

1 Антуан де Сент-Экзюпери. Маленький принц. - М., 1977. -С. 172.