Правотворчество в системе местного самоуправления: особенности и принципы

Современное конституционно-государственное устройство России предполагает наличие местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой инициативную деятельность населения определенного муниципального образования, самоорганизацию граждан по месту жительства, направленную на удовлетворение материальных, культурных и духовных потребностей людей на местном уровне.

Наличие местного самоуправления предполагает существование наряду с федеральными и региональными правовыми актами муниципальных правовых актов, имеющих важное значение для организации его деятельности. В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления [2] . По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами субъектов РФ.

Исходя из положений статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальный правовой акт представляет собой решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, или решение, принятое органом или должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к полномочиям органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов входят: во-первых, устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); во-вторых, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; в-третьих, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Функционирование местного самоуправления в современной России показывает, что его неотъемлемым направлением является муниципальный правотворческий процесс. Неразрывная связь между этими видами общественно полезной деятельности обусловлена содержанием муниципального правотворческого процесса. В научной литературе обоснованно отмечается что, он необходим, когда отсутствует государственная регламентация решения вопросов местного значения, либо когда требуется его конкретизация, а также в тех случаях, когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей[3]. При осуществлении муниципального правотворческого процесса разрабатываются и принимаются муниципальные правовые акты, предназначенные для регулирования деятельности населения муниципальных образований и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Иными словами, муниципальный правотворческий процесс обеспечивает формирование и развитие муниципальной правовой основы функционирования местного самоуправления, чем обусловлена его значимость и соответствующий научный интерес ученых-правоведов.

Зарождение муниципальных нормативных правовых актов начинается до официального начала муниципального правотворческого процесса. Но когда этой деятельностью занимаются должностные лица, депутаты или служащие в рамках своих обязанностей, ее следует характеризовать как исполнение ими своих служебных полномочий. Эти случаи подпадают под характеристику Р.О. Халфиной, которая верно отмечает, что правотворчество является основным начальным звеном механизма правового регулирования [4] . Хотя эта мысль была высказана в советский период российской государственности, она может в полной мере относиться к современным реалиям.

С учетом вышеизложенного обозначим характерные особенности правотворчества в системе местного самоуправления:

• а)    население, органы и должностные лица местного самоуправления – являются особыми субъектами муниципального правотворчества;

• б)    территория муниципального образования – особая пространственная область;

• в)    это активная, творческая деятельность негосударственных органов;

• г)    основной результат такой деятельности – это юридические нормы, воплощающиеся главным образом в муниципальных нормативно – правовых актах;

• д)    это одно из самых важных средств по управлению общественными отношениями, посредством правотворчества организуется стратегия его формирование, принимаются значительные правила поведения в муниципальном образовании;

• е)    уровень и культура правотворчества органов самоуправления, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов – это показатель цивилизованности и демократии общества.

В научной и учебной литературе говорится о том, что правотворческая деятельность может быть осуществлена на основе ряда общих важнейших начал – принципов, определяющих природу, отличительные черты и общую направленность данной деятельности.

Выделяются следующие принципы:

• 1)    демократизм, характеризующий степень участия представителей разных слоев общества и законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в нормотворческой деятельности, а также уровень развития процедурных норм и институтов в обществе;

• 2)    законность и конституционность, заключающийся в строгом и неукоснительном подчинении конституции, законам и иных подзаконных актах в процессе нормотворческой инициативы;

• 3)    гуманизм, который выражается в направленности принимаемых правовых актов на защиту прав и свобод человека и гражданина, а также на удовлетворение материального и духовного состояния граждан;

• 4)    профессионализм, указывающий на то, что обязательно участие квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадия правотворческого процесса;

• 5)    гласность, характеризующий открытость правотворческого процесса для широкой общественности, доступность информации;

• 6)    принцип постоянного технического совершенствования издаваемых актов, который заключается в том, чтобы в процессе издания нормативных актов в предельной степени пользоваться предложенными юриспруденцией и апробированными нормотворческой практической деятельностью наиболее оптимальные методы и приемы создания проектов, приемлемого изложения их содержательной и технической частей, соответствующего стандартам, общепринятым в мировом сообществе.

Таким образом, на основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что правотворчество в системе местного самоуправления в узком смысле – это деятельность муниципальных субъектов, которые наделены специальной нормотворческой компетенцией, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных актов либо непосредственно населением (путем проведения референдума). Например, принятие представительным органом муниципального образования устава муниципального образования.

В широком смысле муниципальное правотворчество – правообразование, которое включает в себя процесс издания правового акта от возникновения потребности в нем до закрепления его в законе.

Правотворчество завершает процесс правообразования созданием юридически обязательного нормативного акта. Перечисленные выше принципы муниципального нормотворчества – это главные идеи и основополагающие положения деятельности, которая связана с процессами принятия, отмены или замены правовых норм, это основная цель для правотворческих органов.

Муниципальная правотворческая деятельность осуществляется в рамках, установленных процедур, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, регламентах, уставах муниципальных образований и так далее. Оно находит свое выражение через принятие новых норм, отмену либо совершенствование старых посредством внесения изменений и дополнений.