Правовая фигура государственного (муниципального) заказчика по законодательству о контрактной системе

Несмотря на все законодательные тернии и неоднозначные доктринальные взгляды о роли и месте государственных закупок в правовом пространстве, контрактная система для государственных (муниципальных) нужд обретает все более понятные нормативные контуры в правовом пространстве, обеспечивая становление шаблонов правомерного поведения ее участников при приобретении товаров, работ, услуг с использованием бюджетных ресурсов. Но не менее значим и тот факт, что представители юриспруденции постепенно отойдя от сравнения того «что было» и «что стало» в этом непростом законодательном массиве сейчас, обратили свой исследовательский взор на проблемы методологического свойства, связанные с приемами и методами исследования законодательства о контрактах1. Можно предположить, что уже не так далеко то время, когда юристы смело назовут право государственных заказов одной из комплексных отраслей законодательства и скрупулезно препарируют этот массив на составляющие его нормы бюджетного, антимонопольного, гражданского, административного законодательства уже без явного их противопоставления и неизменного поиска приоритетных в этом ряду норм. Именно такое соотношение норм о закупках сегодня принято в Германии, именуясь «каскадом правовых норм» («Regelungskaskade»).

Синонимов у слова «каскад» немало. В их числе называют «великое множество», «изобилие», «большое количество» и т.п. Множественность норм российского законодательства о контрактной системе наличная данность. Не без этого их качества рождаются замечания, относящиеся к структуре и неполной согласованности норм. Между тем, доктринальный взгляд показывает, что далеко не всегда дело сводится только к вопросам юридической техники законодательства о контрактной системе. Есть и другие вопросы, не получившие пока достаточной нормативной ясности, а потому влияющие на эффективность правореализации норм. В их числе нормы, обеспечивающие правовую идентификацию субъектов, названных законодателем заказчиками и государственными (муниципальными) заказчиками, то есть теми субъектами, которым, как гласит Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), дано право совершать «совокупность действий, …направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд». Термин «заказчик» по смыслу закона является родовым, включая в свой состав такие видовые категории как государственные заказчики и муниципальные заказчики и отдельные категории заказчиков, такие как бюджетные учреждения и с 1 января 2017 унитарные предприятия.

К государственным (муниципальным) заказчикам Закон о контрактной системе относит такие виды субъектов как: «государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки». К муниципальным заказчикам отнесены «муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки».

Проекция данной нормы на нормы гражданского законодательства, чье бремя регулирования всегда включало установление статуса участников имущественных отношений, действующих на осно- ве равенства, позволяет достигнуть правовой определенности лишь в статусе государственного казенного учреждения и муниципального казенного учреждения. Остальные категории государственных заказчиков, с точки зрения гражданско-правовой идентификации, оказываются в положении неопознанных. Одни – государственные корпорации, создаваемые в виде самостоятельной организационно-правовой формы, а также органы управления внебюджетными фондами, вовсе не отображаются в границах гражданско-правовой принадлежности, другие – органы государственной власти несмотря на наличие ст. 125 ГК РФ о порядке участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях, поименованы в законодательстве о контрактной системе через понятия, являющиеся для гражданского законодательства в большей степени понятиями «вторичного порядка».

Вопрос с гражданско-правовых позиций не относится к числу праздных так как данные субъекты в итоге оказываются одной из сторон государственного (муниципального) контракта со всеми последствиями обретения такого статуса, включая потенциальные отношения по привлечению к гражданско-правовой ответственности.

Концепция возможного дуалистического участия публичных образований в правовых отношениях была предписана Г. Еллинеком, отмечавшим, что публичные образования могут быть не только носителями публичной власти, но и правовыми субъектами, ведущими хозяйство и управляющими своими делами при помощи правовых средств, доступных каждому лицу и не имеющих властного характера. Исходя из идеи суверенитета, граница между действиями публичного образования как субъекта публичного права и как субъекта, ведущего свое хозяйство, устанавливается правопорядком конкретного государства1.

Применительно к сфере государственных закупок этот правопорядок установлен ст. 3 Закона о контрактной системе, ст. 6 Бюджетного кодекса РФ в части наименования получателей бюджетных средств, нормами ГК РФ о юридических лицах (гл. 4). Соотношение данных норм в ракурсе Закона о контрактной системе – задача не из легких и факт остается фактом – понятными и прозрачными нормы о государственном (муниципальном) заказчике назвать не представляется возможным и не в последнюю очередь из-за того, что нормы отраслей бюджетного и закупочного законодательства оказываются во многом «непроницаемыми для гражданского законодатель- ства»1. Вопрос при этом заключается совсем не в приоритете одних норм над другими, а в их необходимой взаимосогласованности.

Нетрудно увидеть, хоть и скрытый, но во многом «властно-министерский» подход к формулировкам наименований государственных и муниципальных заказчиков. Тот подход, который влечет за собой смешение лиц частных и лиц публичных, невозможность разграничения их интересов и исключение персонификации нужд Российской Федерации и ее субъектов с нуждами самих государственных заказчиков – государственных органов. Подобное положение бросает эффект непрозрачности на нормы всего закупочного законодательства. Ощущая его, доктрина все чаще, и в большей степени небезосновательно, склоняется к теории публичных юридических лиц, «все больше и больше стремясь наступить на устоявшиеся нормы ГК РФ о лицах»2.

Вопрос о публичных юридических лицах не обделен вниманием исследователей. Однако упорство академической науки, имеющее цель сдвинуть законодателя с той точки опоры, на которую он встал в момент принятия действующего ГК РФ, пока не обеспечило законодательного прогресса в данном вопросе. Не станем становиться в оппозицию как к сторонникам новой теории о государстве, выступающего в отдельных видах гражданско-правовых отношений в качестве их слабой стороны, а потому нуждающемся в особых механизмах защиты его прав3., так и к сторонникам вполне уже прижившейся теории публичных юридических лиц. В последней есть свои достоинства и недостатки, и также свои противоречия, связанные с неопределенностью места возможных норм об этих субъектах. Они, по опыту других стран, располагаются в ряду норм не гражданского, то есть частного, а в нормах публичного права, где собственно и проходил свое становление этот институт. Так, в нормах немецкого гражданского законодательства нет норм об участии государства и его органов в имущественных отношениях, регулируемых гражданским правом. Это прерогатива публичного права. В нормах гражданского уложения есть лишь подраздел 3 «Юридические лица публичного права». Его цель не в определении статуса таких лиц, а в установле- нии правил об ответственности казны, а также фондов, корпораций и учреждений публичного права, а также о возможности применения к фондам, корпорациям и учреждениям публичного права норм о несостоятельности1.

В стремлении придать нормам о государственном (муниципальном) заказчике необходимый корреспондирующий и понятный характер с имеющимися нормами ГК РФ о лицах, попробуем предложить промежуточный вариант. Он не связан с опорой на возможные радикальные видоизменения законодательства о лицах, участвующих в имущественном обороте за счет конструкции публичного юридического лица. Тем самым автор не считает этот прием единственной панацеей в решении проблемы адекватной законодательной идентификации фигуры государственного (муниципального) заказчика. На данном этапе представляется эффективным прием расклассирования видов государственных (муниципальных) заказчиков, упоминаемых в обновленном законодательстве о контрактной системе. Этот прием не направлен против того, что уже общеустановлено в действующем законодательстве. Его цель снять правовую и организационно-правовую обезличенность субъектов, именуемых государственными и (муниципальными) заказчиками.

К первой группе можно отнести категорию так называемых классических заказчиков. В их числе государственные органы, в том числе органы государственной власти, чья связь с государством осуществляется через функции государственного управления. В гражданско-правовом пространстве они действуют в порядке ст. 125 ГК РФ. Автономного определения государственного органа как такового в российском законодательстве нет. На практике это достаточно многомерное понятие используется в качестве межотраслевого. Поскольку участие государственных органов в гражданских правоотношениях – функция побочная, то представляется, что определение государственного органа должно быть дано в нормах публичного права с обозначением его публично-правового статуса, на которое должны быть сориентированы и нормы гражданского законодательства. Тогда можно будет обоснованно рассуждать о гражданско-правовых полномочиях государственного органа, не только «прилагаемых» к полномочиям публичным, но и возможных к размежеванию с ними, а также разграничивать несовпадающие применительно к органам государственной власти, имеющим статус юридического лица, такие понятия как «орган юридического лица» и «орган государственной власти» со всеми правоотраслевыми последствиями такого разграничения. Перечень государственных органов, допущенных к государственным закупкам на стороне государственного заказчика, должен быть общедоступным.

Ко второй группе можно отнести функциональных государственных (муниципальных)заказчиков. Это юридические лица поименованные в нормах ГК РФ и действующие от имени Российской федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. К таковым сегодня относятся казенные учреждения (ст. 123.22 ГК РФ). Наиболее полно особенности статуса таких учреждений закреплены в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой казенным учреждением является государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Как видно определение данного вида учреждения (в отличие от учреждения бюджетного, автономного и частного) ориентировано исключительно на государственный (муниципальный) интерес.

К группе функциональных государственных заказчиков также надлежит отнести органы управления государственными внебюджетными фондами, имущество которых, как и имущество государственных казенных учреждений, принадлежит государству. Эти фонды как целевые денежные фонды образуются наряду с денежными фондами общего назначения какими являются бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Управляя определенными расходами государства путем их финансирования они выполняют строго публичные цели. В соответствии со ст. 144 Бюджетного кодекса РФ на уровне Российской Федерации формируются такие целевые внебюджетные фонды, как бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Фонда социального страхования РФ, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования; на уровне субъектов Российской Федерации – бюджеты территориальных фондов. Органами управления этими фондами являются соответственно Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования. Согласно ст. 215.1 БК РФ на них возложена организация исполнения бюджетов, соответствующих целевых внебюджетных фондов. Надо признать, что законодательство об указанных фондах не системно и не концептуально в силу того, что принималось в разные исторические периоды, а потому необходимых нормативных «мостиков» в сторону законодательства о закупках для государственных нужд фактически не содержит.

В отдельную группу – группу отраслевых государственных заказчиков следует выделить поименованные в нормах Закона о контрактной системе государственные корпорации: Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом» и Государственную корпорацию по космической деятельности «Роскосмос». Являясь получателями бюджетных средств и выполняя часть государственных функций, эти виды государственных заказчиков должны быть отделены от классических и функциональных государственных заказчиков. Необходимо также исключить возможность их смешения с публичными акционерными обществами с государственным участием, государственными компаниями, федеральными государственными унитарными предприятиями.