Правовая природа административного надзора в соответствии с национальным и зарубежным законодательством

Впоследнее время административному надзору уделяется повышенное внимание в специализированной литературе. К сожалению, на сегодняшний день среди исследователей заявленной проблематики отсутствует единое или превалирующее мнение относительно определения его понятия, сущности и социально-правовой природы как в отечественном, так и в зарубежном законодательстве. Юридической доктриной не выработаны необходимые критерии, способствующие отнесению административно- го надзора к определенной отрасли права в целом либо к конкретной совокупности мер, применяемых в связи с нарушением правового запрета.

В отечественном законодательстве административный надзор регламентируется самостоятельным Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и уголовно-исполнительным законодательством (ст. 173.1 УИК РФ). Так, административный надзор устанав- ливается в отношении совершеннолетнего лица, освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, за совершение:

– тяжкого или особо тяжкого преступления;

– преступления при рецидиве преступлений;

– умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего;

– двух и более преступлений против здоровья населения и общественной нравственности (ч. 1 ст. 228, ст. 228.3, ч. 1 ст. 231, ч. 1 ст. 234.1 УК РФ).

Также основанием установления административного надзора служит юридически значимый факт в виде:

– признания лица в период отбывания наказания в местах лишения свободы злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;

– совершения лицом, отбывшим уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющим непогашенную либо неснятую судимость, в течение одного года двух и более административных правонарушений.

Ответственность за уклонение от исполнения установленных судом обязанностей и ограничений предусмотрена как административным (ст. 19.24 КоАП РФ), так и уголовным (314.1 УК РФ) законодательством. В связи с этим административный надзор может быть представлен в качестве межотраслевого института, что свидетельствует о возникновении трудностей при отнесении его к конкретной урегулированной нормами права сфере общественных отношений.

Российское законодательство не дает возможности однозначного понимания рассматриваемого феномена, так как административный надзор определяется в качестве:

• - наблюдения , осуществляемого органами внутренних дел за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом обязанностей, а также вре-

• менных ограничений его прав и свобод (ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»);

• - меры , назначаемой в превентивных целях в отношении лиц, имеющих судимость за определенные виды преступлений¹.

В первом случае сущность административного надзора сводится к контрольно-надзорному процессу правоохранительных органов за конкретным гражданином, во втором – к объему лишений и ограничений лица, освобожденного из мест лишения свободы и имеющего неснятую или непогашенную судимость за определённые законом преступления.

В действительности же, думается, что административный надзор, равно как и наказание, представляет собой меру государственного принуждения, которая измеряется объемом лишений и ограничений, испытываемых лицом, освобожденным из мест лишения свободы и имеющим неснятую или непогашенную судимость за конкретный круг преступлений. Отметим, что приведённые в сравнение категории не являются тожественными, а, напротив, представляют собой обособленные друг от друга формы государственного воздействия. В то же время возникает вопрос о конкретизации обозначенной меры , определении ее сущностных признаков и отраслевой принадлежности.

Сущность административного надзора проявляется в определенных законодательством лишениях и ограничениях (в том числе конституционного характера) лица, освобожденного из мест лишения свободы и имеющего не снятую или не погашенную судимость за совершение определенных действующим законодательством преступлений, которые находят свое выражение в обязательной явке в контролирующий орган, а также запрете:

– пребывания в определенных местах;

– посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;

– пребывания вне места жительства в определенное время суток;

– выезда за установленные судом пределы территории (ст. 4 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»).

Представляется, что вариативность и содержание заявленных ограничений идентичны обязанностям, назначение которых предусмотрено уголовным законодательством в отношении условно осужденного лица (ч. 5 ст. 73 УК РФ), лица, условно-досрочно освобождённого от отбывания наказания (ч. 2 ст. 79 УК РФ), лица, которому назначено наказание в виде ограничения свободы (ч. 1 ст. 53 УК РФ).

При совершении лицом тяжкого или особо тяжкого преступления суд в качестве дополнительного вида наказания может назначить ограничение свободы. В рамках последнего после освобождения из мест лишения свободы осужденный испытывает определенные нормой уголовного закона ограничения (ч. 1 ст. 53 УК РФ), на момент окончания реализации которых устанавливается административный надзор. Представляется, что сущность уголовно-правовых обременений принципиально не меняется, в связи с чем можно говорить о пролонгации лишений и правоограничений лица, имеющего неснятую и непогашенную судимость.

Подобный процесс наблюдается при привлечении к уголовной ответственности лица, уклоняющегося от административного надзора (ст. 314.1 УК РФ). Так, Елабужский городской суд Республики Татарстан, рассмотрев материалы уголовного дела в отношении Ш., обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 314.1 УК РФ, пришел к выводу о назначении наказания в виде лишения свободы. Формулируя окончатель- ное решение, суд учел признательные показания обвиняемого, обстоятельства дела, его семейное положение и посчитал возможным применить при назначении наказания требования ст. 73 УК РФ. Таким образом, суд приговорил признать Ш. виновным в совершении преступления и назначил наказание в виде лишения свободы на срок шесть месяцев условно с возложением определённых обязанностей: являться в специализированный государственный орган, осуществляющий контроль за поведением условно осужденных и не менять постоянного места жительства без уведомления вышеуказанного органа2.

Из приведенного, а равно иных примеров судебной практики следует, что лишения и ограничения, испытываемые осужденным в рамках административного надзора, с назначением лишения свободы условно принципиально не меняются.

Административный надзор может быть установлен в период исполнения лицом обязанностей, связанных с условно-досрочным освобождением из мест лишения свободы3. Кроме этого, согласно действующему законодательству, административный надзор устанавливается в отношении лица, которое в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания (ст. ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы») [1, с. 59]. Согласно уголовно-исполнительному законодательству, если в течение одного года со дня наложения взыскания не будет применено новое, осужденный считается не имеющим взыскания (ч. 4 ст. 59 УК РФ). Ввиду этого по общим правилам данный факт не является поводом, препятствием для отказа судом в удовлетворении ходатайства об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, если, например, лицо совершило злостное нарушение установлен- ного порядка отбывания наказания в начале исполнения назначенного судом наказания. Ключевыми факторами в решении указанного вопроса являются поведение осужденного, его отношение к учебе и труду, имеющиеся поощрения и взыскания, отношение к совершенному деянию, частичное или полное возмещение причинённого преступлением ущерба или иное заглаживание вреда, заключение администрации учреждения уголовно-исполнительной системы о целесообразности применения условно-досрочного освобождения (ч. 4.1 ст. 79 УК РФ).

Исходя из этого, круг обязанностей, возлагаемых судом на условно-досрочно освобожденного лица после окончания испытательного срока, может быть пролонгирован, но уже в рамках административного надзора.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что, во-первых, по своей сущности лишения и ограничения, испытываемые лицом в рамках реализации уголовной ответственности, тождественны ограничениям, назначаемым при установлении административного надзора, в связи с чем можно говорить лишь об их пролонгации; во-вторых, обременения, возложенные на лицо, освобожденное из мест лишения свободы с непогашенной или неснятой судимостью за определенные законом преступления, носят субсидиарный по отношению к наказанию характер, так как назначенное в отношении преступника наказание исполнено, а уголовная ответственность реализуется в новой самостоятельной форме вплоть до снятия или погашения судимости.

Административный надзор не ограничивается рамками национального законодательства. Нормативно-правовые акты зарубежных стран также предусматривают возможность определения профилактических мер государственного принуждения в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Отсюда следует, что административный надзор получил регламентацию не только в национальном, но и в зарубежном законодательстве.

В Германии административный надзор урегулирован уголовным законом и представлен в качестве меры исправления и безо- пасности (§ 61 УК Германии) [3, с. 171]. Рассматриваемая мера является субсидиарной по отношению к наказанию и назначается в превентивных целях в отношении лиц, совершивших определённый круг преступлений (§ 68 УК Германии) [3, с. 185].

Сущность административного надзора в соответствии с законодательством Германии заключается в лишениях и ограничениях, которые имеют конкретное выражение в обязательной явке в специализированный государственный орган (службу надзора), оперативном сообщении о смене места жительства, пребывания, работы и следующих запретах на:

– покидание места жительства, пребывания, территории без разрешения службы надзора;

– пребывание в определённых местах;

– взаимодействие с отдельным кругом лиц;

– занятие определенной деятельностью;

– владение, хранение определенных предметов.

Указанный перечень уголовно-правовых обременений не является исчерпывающим, и суд по представлению курирующего поднадзорное лицо органа вправе назначить иные указания, касающиеся образования, работы, проведения досуга, поведения, содержания детей или других лиц (§ 68b УК Германии) [3, с. 185].

В отличие от национального законодательства ответственность за уклонение от административного надзора в Германии предусмотрена исключительно уголовным законом. Так, в отношении осужденного, нарушившего определенное судом указание и подвергшего угрозе достижение конечного результата меры исправления и безопасности, назначается наказание в виде лишения свободы до одного года или денежный штраф (§ 14а УК Германии) [3, с. 304].

Административной надзор в Дании подобным образом урегулирован нормами уголовного закона и представлен в качестве «иного правового последствия наказуемого деяния» (§ 68 УК Дании) [2, с. 60]. В соответствии с законодательством рассматриваемого государства административный надзор, в от- личии от России и Германии, осуществляется службой пробации (§ 59 УК Дании) [2, с. 51] и отождествляется с испытательным сроком при условно-досрочном освобождении («под честное слово») (§ 39 УК Дании) [2, с. 34], а также при отсрочке исполнения приговора (§ 57 УК Дании) [2, с. 48-49].

Сущность административного надзора представлена лишениями и ограничениями, урегулированными нормами уголовного закона, которые находят непосредственное выражение в обязанностях осужденного лица:

– соблюдение условий, касающихся его места жительства, работы, образования, досуга, общения с определённым кругом лиц;

– воздержание от злоупотребления алкоголем, наркотическими или схожими медицинскими веществами;

– прохождение курса лечения от алкоголизма или наркотической зависимости;

– прохождение психиатрического лечения;

– исполнение решений контролирующего органа;

– компенсация вреда, причиненного преступлением;

– участие в благотворительных мероприятиях (§ 57 УК Дании) [2, с. 49-50].

В Швейцарии административный надзор также урегулирован нормами уголовного закона и находит отражение в разделе, посвященном наказанию, мерам безопасности и другим мерам (раздел 3 УК Швейцарии). Рассматриваемый феномен отождествляется с «охранительным надзором», устанавливаемым судом при условном освобождении, в том числе в отношении несовершеннолетнего (ст. 38, ч. 2 ст. 96 УК Швейцарии) [4, с. 90-91, 148], при отсрочке исполнения наказания (ст. 41 УК Швейцарии) [4, с. 94-95]. Так, осужденный обязан соблюдать указания судебного органа, касающиеся его поведения, образования, места пребывания, запрета употребления алкогольных напитков и возмещения вреда, причинённого преступлением. В случае же уклонения от исполнения обозначенных обязанностей – наказание в отношении осужденного исполняется в реальной форме.

Кроме этого административный (охранительный) надзор, согласно уголовному законодательству Швейцарии, равно как и в Германии, представлен в качестве «меры безопасности» (ст. 47 УК Швейцарии) [4, с. 109]. Под ней понимается мера уголовно-правового характера, назначаемая судом в целях ресоциализации лица и предупреждения совершения новых деяний, запрещенных УК Швейцарии.

В данном случае обременения, рассмотренные нами ранее, устанавливаются лицу при назначении «интернирования» (ст. 42 УК Швейцарии) [4, с. 99], мер, применяемых к душевно больным (ст. 43 УК Швейцарии) [4, с. 101], лечения от алкоголизма и наркотической зависимости (ст. 44 УК Швейцарии) [4, с. 103-104], условного и испытательного освобождения (ст. 45 УК Швейцарии) [4, с. 105-106].

Нормой-новеллой уголовного закона Швейцарии определена возможность привлечения добровольных объединений и частных лиц в качестве субъекта исполнения охранительного надзора в отношении несовершеннолетних (ст. 370 УК Швейцарии) [4, с. 330].

Подводя итог, необходимо отметить, что по своей сущности административный надзор является мерой уголовно-правового характера, судебное установление которой подразумевает возникновение закрепленных законодателем лишений и ограничений в отношении определенной категории лиц. Однако нормы уголовного закона Российской Федерации не определяют официальной дефиниции административного надзора, его сущности, а равно вопросы, связанные с его установлением. Неоднозначная правая природа заявленной меры не позволяет нам отнести ее к конкретной правовой отрасли.

В то же время результаты проведенного анализа зарубежного опыта правовой регламентации административного надзора дают основание для рассмотрения данной меры правового воздействия через призму уголовной ответственности, самостоятельной формы ее практической реализации.

Проведенное исследование отечественного и зарубежного законодательства позво-

Дискуссионная трибуна соискателей W ученых степеней и званий ^t^rast^

ляет нам сформулировать понятие рассматриваемого феномена: административный надзор есть мера государственного принуждения, назначаемая по решению суда. Административный надзор применяется в превентивных целях к лицу, освобождённому из мест лишения свободы и имеющему неснятую или непогашенную судимость за отдельные виды преступлений, и заключается в предусмотренных законодательством лишении и ограничении прав и свобод этого лица.