Правовая природа обеспечительных мер в административном судопроизводстве: российская специфика и вызовы публичной юрисдикции

С овременное развитие административного судопроизводства в России сопряжено с необходимостью решения одной из наиболее значимых задач – обеспечения реальных и действенных гарантий защиты прав и законных интересов граждан и организаций в их взаимоотношениях с органами публичной власти. В условиях, когда государственные органы и должностные лица наделены широким объемом властных полномочий, возникает объективная потребность в создании процессуальных инструментов, способных эффективно противостоять возможным злоупотреблениям и неправомерным действиям со стороны публичной администрации. Важным шагом в этом направлении стало введение в 2015 году в систему административного судопроизводства института мер предварительной защиты по административному иску [3]. Данный институт был задуман как средство, позволяющее оперативно реагировать на угрозу нарушения прав участников административного процесса и обеспечивать их охрану еще до вынесения окончательного судебного акта. В юридической литературе и судебной практике такие меры зачастую интерпретируются через категорию «обеспечение», вследствие чего они воспринимаются как аналог обеспечительных мер, известных гражданскому и арбитражному процессу [1].

Теоретическое осмысление правовой природы и практического применения мер предварительной защиты в административном судопроизводстве в отечественной юридической науке до настоящего времени во многом осуществляется через призму уже сложившихся представлений об институте обеспечительных мер в гражданском (арбитражном) процессе. Иными словами, большинство исследователей, ана- лизируя данный институт, исходят из научных наработок в области цивилистического процесса, где обеспечительные меры традиционно рассматриваются как процессуальное средство, направленное на обеспечение возможности исполнения будущего судебного решения и сохранение фактического положения сторон до разрешения спора по существу. Такой подход обусловлен тем, что исторически гражданско-процессуальная доктрина обладает значительно более богатой и глубокой теоретической базой.

Вместе с тем в юридической науке постепенно формируются самостоятельные концептуальные подходы к пониманию и развитию института предварительной защиты в публично-правовой сфере. Особое значение в этом контексте имеет вклад М.Ю. Старило-ва, который, опираясь на комплексный анализ норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) и практики их применения, разработал целостную концепцию правового регулирования мер предварительной защиты. Его работы отличаются системностью и позволяют рассматривать данный институт не как производный от гражданско-процессуального обеспечения, а как самостоятельный правовой механизм, учитывающий специфику административного судопроизводства и необходимость противодействия возможным злоупотреблениям публичной властью. Тем самым автору удалось заложить научную основу для дальнейшего развития доктрины предварительных мер в административном судопроизводстве и придать дискуссии вокруг их правовой природы прикладной и системный характер [5].

В то же время специфика административного процесса, где предметом судебного контроля являют- ся акты и действия (бездействие) публичной власти, предполагает необходимость более глубокого осмысления правовой природы применяемых в нем обеспечительных мер. Данный институт не может быть механически отождествлен с аналогичными конструкциями гражданского и арбитражного судопроизводства, поскольку он направлен на баланс интересов личности и государства в публично-правовой сфере.

Входе исследования используются научные публикации, касающиеся правовой природы обеспечительных мер в административном судопроизводстве. Научные работы таких авторов, как А.М. Вострикова, Н.В. Макарейко, М.Ю. Старилов и др., сформировали методологическую и концептуальную основу настоящего исследования, позволив рассматривать меры предварительной защиты не только как процессуально-обеспечительный инструмент, но и как самостоятельную правовую категорию, выполняющую функцию защиты личности от возможного неправомерного вмешательства органов публичной власти. Именно благодаря этим разработкам появилась возможность более глубоко и всесторонне осмыслить природу института предварительной защиты в административном судопроизводстве, выявить его специфику по сравнению с гражданским и арбитражным судопроизводством, а также определить направления его дальнейшего совершенствования.

Методологическая база проведенного исследования строится на сочетании двух ключевых подходов. Во-первых, это анализ научной литературы, позволяющий систематизировать накопленные знания по рассматриваемой проблематике,критически оценивать существующие теоретические позиции и выявлять как общепризнанные доктринальные положения, так и дискуссионные аспекты. Во-вторых, применялся метод сравнительного правоведения, обеспечивающий возможность сопоставления российской модели обеспечительных мер с аналогичными институтами зарубежного правопорядка (Германии, Франции и США). Такое сопоставление позволило выявить как универсальные закономерности развития института предварительной защиты, так и специфические особенности его функционирования в условиях публично-правовой юрисдикции.

Научная цель проведенного исследования состояла в комплексном теоретико-правовом обосновании необходимости определения правовой природы обеспечительных мер в административном судопроизводстве, которые представляют собой не просто процессуальный инструмент обеспечения исполнения будущего судебного решения, но и особую форму правовой защиты личности от возможных неправомерных действий органов публичной власти. В отличие от традиционных механизмов, разработанных в гражданском и арбитражном судопроизвод- стве, обеспечительные меры в административном судопроизводстве обладают двуединой функцией: с одной стороны, они гарантируют эффективность и исполнимость судебного решения, с другой – временно ограждают административного истца (заявителя) от чрезмерного вмешательства государства в его права до окончательного разрешения дела.

Вместе с тем практическая реализация введенного в российскую правовую систему с принятием КАС РФ в 2015 году института мер предварительной защиты в административном судопроизводстве выявила существенные проблемы:

• •    нормативная неопределенность критериев применения судами мер предварительной защиты;

• •    отсутствие единой модели судебного усмотрения;

• •    недостаточная ясность в правовой оценке опасности нарушения прав и законных интересов заявителя.

Приведенные недостатки создают риски субъективизма при принятии соответствующих процессуальных решений и снижают эффективность института мер предварительной защиты в целом.

В связи с этим особую актуальность приобретает задача разработки адаптированной модели предварительной защиты, основанной на результатах сравнительно-правового анализа зарубежного опыта. Использование проверенных правовых механизмов Германии, Франции и США, где институт предварительной защиты имеет более развитую правовую базу и отлаженную практику применения, позволит сформировать эффективный и устойчивый механизм обеспечительных мер, отвечающий потребностям российской правовой действительности и обеспечивающий баланс между публичными и частными интересами.

Вопрос правовой природы института обеспечительных мер в административном судопроизводстве является наиболее спорным. Так, традиционно эти меры рассматриваются как временные средства защиты прав, направленные на предотвращение затруднений или невозможность исполнения судебного акта в будущем. Однако в административном судебном процессе, с учетом его специфики, они приобретают дополнительную функцию – выступают барьером против чрезмерного вмешательства публичной власти в права и свободы заявителя до разрешения спора по существу. Таким образом, их правовая природа в административном судопроизводстве двуедина:

• 1)    процессуально-обеспечительная – гарантия эффективности будущего судебного решения;

• 2)    публично-правозащитная – временный механизм защиты от властного воздействия государства [2].

Научный интерес к вопросу о самостоятельности института мер предварительной защиты в административном судопроизводстве проявляется в тру- дах ряда исследователей. Так, Н.В. Макарейко указывает на особую специфику данного института, подчеркивая его уникальную «своеобразную» цель применения. По мнению данного автора, отличительная особенность обеспечительных механизмов в административном судопроизводстве заключается не только в их назначении, но и особой процессуальной форме взаимодействия между сторонами административного судопроизводства на стадии их применения. Это взаимодействие существенно отличается от аналогичных процедур в гражданском и арбитражном судопроизводстве, поскольку административный процесс строится вокруг контроля законности действий публичной власти, а не урегулирования спора между равноправными субъектами частного права [3].

На основании этих аргументов можно утверждать, что институт мер предварительной защиты в административном судопроизводстве действительно следует рассматривать как самостоятельный правовой механизм. В то же время отрицать его связь с обеспечительными мерами, применяемыми в гражданском и арбитражном процессе, было бы неправомерно: между ними существуют очевидные общие черты, в том числе процессуально-обеспечительная направленность и ориентация на предотвращение затруднений при исполнении судебного решения [7].

Тем не менее именно цели применения обеспечительных мер в административном судопроизводстве наделяют этот институт самостоятельным значением. Если в гражданском и арбитражном судопроизводстве обеспечительные меры выполняют преимущественно функцию сохранения имущественного положения сторон и гарантируют исполнение будущего судебного акта, то в административном – служат еще и барьером против чрезмерного вмешательства государства в права личности. Такая правозащитная миссия отсутствует в традиционных формах гражданского и арбитражного судопроизводства, что позволяет говорить о качественно новом характере института мер предварительной защиты в сфере публичной юрисдикции.

Практическое применение института обеспечительных мер в административном судопроизводстве выявляет серьезную проблему, связанную с неопределенностью его нормативного регулирования. Российский законодатель, формулируя условия для их применения, закрепил лишь общее требование: наличие опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца либо неопределенного круга лиц, в защиту которых подано административное исковое заявление. Однако содержание данного критерия не получило нормативного раскрытия.Само понятие «опасность нарушения» носит крайне абстрактный и оценочный характер, что лишает его должной юридической определенности.

В результате у судей оказывается слишком широкий простор для усмотрения при решении вопроса о принятии или отказе в принятии обеспечительных мер. Отсутствие четких законодательных ориентиров обусловливает высокий риск субъективного подхода: в аналогичных ситуациях суды иногда выносят диаметрально противоположные постановления. Это, в свою очередь, формирует противоречивую и разнородную судебную практику, снижает уровень правовой предсказуемости и подрывает доверие к институту обеспечительных мер как к инструменту защиты.

Кроме того, подобная неопределенность фактически ставит стороны административного судопроизводства в неравное положение. Административный истец не обладает ясным пониманием того, какие именно обстоятельства и доказательства будут при-знанысудомдостаточнымидля применениямер предварительной защиты, тогда как административный ответчик зачастую получает возможность использовать правовую неопределенность в свою пользу. Все это в конечном итоге ослабляет гарантии судебной защиты прав личности, препятствует эффективному восстановлению нарушенных прав и снижает авторитет правосудия в сфере публичных правоотношений.

Существенным препятствием для эффективного функционирования института обеспечительных мер в административном судопроизводстве является проблема их фактической исполнимости и действенности. Судебная практика показывает, что определения суда о приостановлении действия актов или о запрете действий могут быть проигнорированы, особенно когда ответчиком выступает орган власти или должностное лицо с широкими полномочиями [4]. В условиях такого противодействия институт обеспечительных мер теряет свой смысл, а действующие штрафы (ст. 122, 123 КАС РФ) оказываются неэффективными. Они не оказывают реального сдерживающего и превентивного эффекта, не побуждают административных ответчиков к добросовестному исполнению судебных определений и, следовательно, не гарантируют истцу своевременную и эффективную защиту его прав.

По этой причине одной из ключевых задач дальнейшего развития института обеспечительных мер в административном судопроизводстве должно стать создание системы реальных гарантий их исполнимости. Для этого требуется внедрение действенного механизма контроля фактической реализации судебных актов и установление более строгих мер юридической ответственности для органов власти и должностных лиц, уклоняющихся от исполнения судебных предписаний. Только в этом случае можно гарантировать, что обеспечительные меры действительно обеспечат защиту прав граждан и законных интересов в публичной сфере.

Отдельного внимания заслуживает проблема соотношения института предварительных обеспечительных мер в административном судопроизводстве с презумпцией законности правовых актов органов публичной власти, согласно которой нормативные и индивидуальные акты государственной администрации обладают обязательной силой и подлежат исполнению до тех пор, пока они не будут признаны незаконными (недействующими) в установленном законном порядке. Следовательно, чрезмерное или необоснованное использование обеспечительных мер, выражающееся в приостановлении действия оспариваемых актов еще до проведения их всесторонней и содержательной проверки судом, способно породить серьезные негативные последствия.

В частности, широкая практика применения мер предварительной защиты без должного анализа и взвешенной оценки рисков может привести к нарушению стабильности правопорядка и подрыву нормального функционирования системы государственного управления. Приостановление действия нормативных правовых актов или индивидуальных решений, обеспечивающих деятельность органов власти, в ряде случаев способно фактически парализовать их работу, вызвать задержки в реализации управленческих функций и негативно отразиться на интересах общества в целом.

Именно поэтому решение вопроса о допустимости применения обеспечительных мер в административном судопроизводстве должно основываться на предельно осторожном и сбалансированном подходе. Суд обязан учитывать не только индивидуальный интерес административного истца, нуждающегося в защите своих прав, но и более широкий публичный интерес, связанный с обеспечением стабильности государственного управления и реализации функций публичной власти. Применение предварительной защиты должно строиться на принципах пропорциональности, соразмерности и уважения к основополагающим началам административного процесса, что позволит обеспечить гармоничное сочетание частных и публичных интересов.

Одним из основных путей оптимизации института обеспечительных мер в административном судопроизводстве представляется его дифференциация, основанная на классификации рассматриваемых административных дел. На сегодняшний день правовое регулирование данного института построено на единых основаниях и условиях, что не учитывает многообразие видов административных споров и специфику материально-правовых отношений, лежащих в их основе. Между тем очевидно, что универсальный подход в данном вопросе не способен обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов всех участников процесса.

Так, при оспаривании нормативных правовых актов необходимый набор мер предварительной защиты, как правило, должен быть направлен на приостановление действия оспариваемого акта или его отдельных положений в отношении административного истца, чтобы предотвратить причинение непоправимого вреда до вынесения окончательного решения по делу. В то же время в избирательных спорах требуется совершенно иной инструментарий: наиболее адекватной мерой предварительной защиты здесь выступает запрет избирательной комиссии совершать конкретные действия, например, связанные с регистрацией или снятием кандидата, которые могут оказать необратимое влияние на исход выборов.

Указанные примеры демонстрируют, что обеспечительные меры в административном судопроизводстве должны носить дифференцированный характер и быть адаптированы под особенности конкретных категорий дел.

В этой связи заслуживает внимания предложение М.А. Мойса о необходимости внесения изменений в гл. 7 КАС РФ путем дополнения ее специальными нормами, детализирующими основания, условия и виды предварительной защиты применительно к отдельным категориям административных дел [4]. Такой подход позволит учесть процессуальную специфику и материально-правовую природу спорных правоотношений, обеспечит более высокую эффективность применения обеспечительных мер в публично-правовой сфере.

Существенным концептуальным недостатком действующей модели предварительной защиты в административном судопроизводстве выступает отсутствие надлежащих процессуальных гарантий для лиц, чьи права и законные интересы могут быть затронуты применением обеспечительных мер. Так, решение о применении таких мер принимается судом в ускоренном порядке – в течение суток после получения соответствующего заявления без извещения лиц, участвующих в деле (ч. 3 ст. 87 КАС РФ). Данное правило реципировано из гражданского и арбитражного процессуального законодательства, но с учетом специфики арбитражного судопроизводства ответчик должен иметь возможность представить свою позицию, возражения и доказательства, иначе возникают сомнения в соблюдении его процессуальных прав.

Оперативное применение обеспечительных мер без участия ответчика создает благоприятную почву для злоупотреблений со стороны истцов, что ведет к необоснованному ограничению прав органов власти и нарушает равновесие в административном процессе. Административный истец получает неоправданное преимущество, а административный ответчик оказывается в неравном положении.

В связи с этим, учитывая возможности современных технологий, включая использование систе- мы веб-конференций и иных средств удаленного участия, представляется возможным и целесообразным рассмотреть вопрос о введении обязательной процедуры рассмотрения ходатайств о применении обеспечительных мер с участием обеих сторон. Реализация указанного подхода будет способствовать обеспечению состязательности, восстановлению баланса процессуальных прав сторон, а также повышению уровня доверия к рассматриваемому институту.

Таким образом, современное состояние института обеспечительных мер в административном судопроизводстве характеризуется целым рядом системных проблем:

• •    отсутствием четких нормативных критериев и оснований их применения;

• •    низкой исполнимостью судебных актов;

• •    противоречием с презумпцией законности правовых актов органов публичной власти;

• •    недостаточной дифференциацией по отдельным категориям дел;

• •    ограниченностью процессуальных гарантий для сторон.

Всё это снижает предсказуемость и эффективность применения мер предварительной защиты, что, в конечном счете, умаляет гарантии судебной защиты прав личности в публично-правовой сфере.

Обнаруженные недостатки демонстрируют, что процесс формирования доктринальной и нормативной базы применения обеспечительных мер в российском административном судопроизводстве еще не завершен и требует дальнейшего развития. Решение выявленных в ходе исследования проблем требует не только внутреннего пересмотра законодательного регулирования, но и опоры на лучшие зарубежные практики, где институт предварительной защиты получил более глубокую правовую разработку и устойчивые механизмы реализации. Так, анализ правовых систем стран, обладающих развитой традицией административного судопроизводства (на примере Германии, Франции, США), позволит выявить эффективные подходы к определению правовой природы обеспечительных мер, будет поспособствовать формированию четких критериев их применения и соблюдению баланса частных и публичных интересов.

Так, в Германии институт обеспечительных мер закреплен в Административно-процессуальном кодексе (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO), где четко разграничиваются приостановка действия административного акта (Aufhebungder Vollziehung, §80 (5) VwGO) и временный запретительный приказ (Einstweilige Anordnung, § 123 VwGO) [9]. При их применении суды опираются на детально выработанные критерии – срочность, наличие риска невосполнимого вреда, предварительная оценка перспектив дела и баланс частных и публичных интересов. В отличие от российской практики немецкая модель характеризуется строгой структурированностью судебного усмотрения и предсказуемостью решений.

Французское административное судопроизводство, регулируемое Code de justice administrative (Кодексом административного правосудия), выделяет несколько специализированных процедур срочной защиты: référé-suspension (приостановка акта при наличии серьезного сомнения в его законности), référé-liberté (экстренная защита фундаментальных прав в течение 48 часов) и référé-mesuresutiles (иные временные меры, не препятствующие разрешению спора по существу). Эти процедуры основаны на высокой оперативности, четкой дифференциации стандартов проверки и приоритете защиты прав личности в условиях явного вмешательства публичной администрации [6]. Российское законодательство, напротив, не знает подобного многоуровневого механизма, что ограничивает гибкость реагирования судов на различную степень угрозы нарушения прав.

В США институт предварительного судебного предписания (preliminary injunction) и временного судебного предписания (temporary restraining order, TRO), закрепленный в Федеральных правилах гражданского процесса (Federal Rules of Civil Procedure, Rule 65), служит эффективным инструментом защиты от неправомерных действий органов публичной администрации. Суд применяет стандартизированный четырехфакторный тест (вероятность успеха по существу, риск невосполнимого вреда, баланс интересов и общественный интерес), что обеспечивает ясность и предсказуемость решений. В экстренных случаях возможно вынесение TRO, которое выдается судьей для немедленной защиты человека от вреда, преследования или других неприемлемых действий, до проведения полного судебного заседания [8]. Такой механизм оперативного вмешательства в ситуациях угрозы фундаментальным правам в российском административном процессе отсутствует.

Таким образом, зарубежная практика демонстрирует, что эффективность института обеспечительных мер в административном судопроизводстве достигается благодаря сочетанию экстренных процедур, четких критериев судебного усмотрения, процессуальной состязательности и действенного механизма исполнения. Проведенный сравнительно-правовой анализ зарубежных моделей позволяет выделить несколько направлений, представляющих интерес для российской правовой системы (см. Таблицу).

Во-первых, представляется необходимым нормативное закрепление стандартизированного теста для применения обеспечительных мер, включающего оценку вероятности успеха дела, угрозы невосполнимого вреда, баланса интересов и общественного значения спора.

Таблица