Правовое определение "радиоактивные отходы" в праве ЕС и законодательстве Российской Федерации

DOI:

Правовые определения являются основным понятийным инструментом в решении задач правового регулирования, которые обеспечивают единый подход в понимании ключевых явлений, происходящих в обществе. Принятие новых правовых понятий, определений и терминов является объективным и неотъемлемым процессом развития общественных отношений. Единая правовая терминология на международном уровне играет огромную роль в достижении к сближению позиций государств за столом переговоров и четкого понимания предмета переговоров, и, как следствие, способствует развитию научного и экономического двустороннего и многостороннего сотрудничества между странами.

Вопрос о выработке правового определения «радиоактивные отходы» в атомном праве и о правовом урегулировании утилизации радиоактивных отходов, которые начали увеличиваться с каждым годом по всей планете, встал сразу же после роста рынка изотопной продукции, радиофармпрепаратов, источников ионизирующего излучения, от деятельности атомной энергетики, военно-промышленного комплекса, ядерной медицины и добывающих отраслей как на территории России, так и на территории ЕС. Как отмечал А.И. Иойрыш: «Развитие атомной промышленности и широкое применение радиоактивных изотопов сопровождаются накоплением большого количества радиоактивных отходов. Вопрос о рациональном способе ликвидации этих отходов стал за последние годы одним из важнейших» [1, с. 158–159].

В середине ХХ в. правовое определение «радиоактивные отходы» каждое государство попыталось сформулировать в нормативнотехнических документах ведомственного характера, которые имели ограниченный доступ пользования, так как все атомные исследования в основном были засекречены и связаны с вопросами безопасности государства. В конце прошлого столетия человечество столкнулось с экологическими проблемами, осознало всю опасность радиоактивных отходов и получило отрицательный опыт их утилизации для всей экосистемы нашей планеты. Эту мысль в своих работах озвучили советские академики П.Н. Бургасов, А.М. Петро-сьянц, профессор А.И. Иойрыш, а также ряд зарубежных авторов по европейскому праву М. Рока, Л. Шейнман, Д.Д. Смит, А. Сёдер-стен. Поэтому многие страны в 90-х гг. прошлого века сформулировали правовое определение «радиоактивные отходы» в своих национальных законодательствах, приняв регулирующие законы на федеральном уровне, а также в ЕС были приняты ряд директив, а на международном уровне в рамках МАГАТЭ была разработана и подписана в 1997 г. «Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами».

Сравнительный анализ правового определения «радиоактивные отходы» в европейском и российском праве

Впервые российское законодательство открыто сформулировало правовое определение «радиоактивные отходы» в ст. 3 Федераль- ного закона «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ: радиоактивные отходы – «это ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается» [2, ст. 4552]. В праве ЕС было введено правовое определение «радиоактивные отходы» немного раньше, в 1992 г. Директивой Совета 92/3/ Евратом «О надзоре и контроле над перевозками радиоактивных отходов между государствами-членами ЕС и в Сообщество и из него». Европейское право определило радиоактивные отходы, как «любой материал, который содержит или загрязнен радионуклидами и для которого дальнейшее использование не предусматривается» [4, с. 25]. Таким образом, подход в начале 90-х гг. ХХ в. был в целом одинаков – это то, что в скором будущем радиоактивные отходы не могли использоваться в дальнейшем производстве.

В 2011 г. было принято новое правовое определение «радиоактивные отходы» в праве ЕС, данное в п. 7 ст. 3 Директивы ЕС 2011/70 «Об отработавшем ядерном топливе и радиоактивных отходах» [5, с. 50], которое полностью совпадает с понятием радиоактивных отходов в международном ядерном праве, сформулированным в ст. 2 «Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами» 1997 года [6, с. 68]. А именно, радиоактивные отходы – это радиоактивный материал в газообразном, жидком или твердом состоянии, дальнейшее использование которого не предусматривается и который будет контролироваться регулирующим органом в рамках национального законодательства, то есть каждым государством-членом ЕС в рамках своего законодательства. Директива ЕС 2011/70 сделала отсылку на законодательство стран-членов ЕС. Таким образом, национальное законодательство каждого государства-члена ЕС регулирует вопросы надзорного компетентного органа и контроля за радиоактивными отходами и их утилизацией. Данное правовое определение используется в европейском праве до настоящего времени.

В Российской Федерации в 2011 г. начал действовать единственный основополагающий закон в области обращения с радиоак- тивными отходами – это Федеральный закон «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ, в котором было четко сформулировано новое правовое определение «радиоактивные отходы». Правовое понятие «радиоактивные отходы», данное в № 170-ФЗ, стало применяться в измененной редакции в значении, предусмотренном ст. 3 Федерального закона № 190-ФЗ. В соответствии с измененной редакцией радиоактивные отходы – это «не подлежащие дальнейшему использованию материалы и вещества, а также оборудование, изделия (в том числе отработавшие источники ионизирующего излучения), содержание радионуклидов в которых превышает уровни, установленные в соответствии с критериями, установленными Правительством Российской Федерации» [3, ст. 4281]. В соответствии с Федеральным законом № 190-ФЗ радиоактивными отходами «могут признаваться материалы с повышенным содержанием природных радионуклидов, образовавшиеся при осуществлении не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по добыче и переработке минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов, в случае, если эти материалы не подлежат дальнейшему использованию». Таким образом, Федеральный закон № 190-ФЗ расширяет понятие «радиоактивные отходы», включая в правовое понятие «материалы с повышенными природными радионуклидами, не подлежащие использованию в дальнейшем», образующиеся от добычи и переработки природного радиационного сырья.

В отличие от российского законодательства право ЕС в правовом определении «радиоактивные отходы» делает акцент на классификацию по агрегатному состоянию, то есть разделяет радиоактивные отходы на жидкие, газообразные и твердые, а также на контроль за радиоактивными отходами со стороны национального регулирующего органа страны-члена ЕС. Как российский, так и европейский законодатели правовую дефиницию «радиоактивные отходы» определили, как радиоактивный материал, который дальнейшему использованию не подлежит. Подход к правовому оп- ределению «радиоактивные отходы», как к объекту правового регулирования, в российском и европейском праве в основном остается единым.

Особенность правового определения «радиоактивные отходы» в российском законодательстве

В то же время следует отметить, что российский законодатель к радиоактивным отходам относит не только материалы, но и вещества, оборудования и изделия, в том числе отработавшие источники ионизирующего излучения, то есть детализирует понятие, расширяя его рамки. Правовое определение «радиоактивные отходы» является бланкетной нормой, то есть ссылается на законодательные акты Российской Федерации, в которых прописаны критерии классификации радиоактивных отходов в соответствии с уровнем содержания радионуклидов в целом, то есть ссылка выражена в самой общей форме, отсылая к другим российским законодательным актам, без указания на конкретную статью, где можно найти недостающие сведения. При бланкетном изложении, которое российский законодатель использовал для дачи правового определения «радиоактивные отходы», норма остается неопределенной, открывая возможность для законодателя усовершенствовать ее с помощью других правовых актов.

Особенностью стало также и то, что ядерные отходы накапливались сначала в СССР, а потом в Российской Федерации в связи с развитием атомной промышленности не только в мирных целях, но и в военных, соответственно объем радиоактивных отходов увеличивался, и необходимо было искать решение проблемы окончательного хранения ядерных отходов. Поэтому российский законодатель Федеральным законом № 190-ФЗ устанавливает правовое понятие «накопленные радиоактивные отходы» – «радиоактивные отходы, образовавшиеся до дня вступления в силу настоящего Федерального закона и внесенные в реестр радиоактивных отходов в порядке, установленном настоящим Федеральным законом» [3, ст. 4281]. Введение нового правового термина позволило идентифи- цировать радиоактивные отходы, образованные во времена СССР, определив им место в российском законодательстве, и окончательно урегулировать этот вопрос в российском атомном праве.

Выводы

С учетом роста изотопной экономики и новых цифровых технологий в ядерной энергетике открываются новые направления для научных и исследовательских связей между Россией и со странами-членами ЕС, в том числе с такими важными российскими партнерами, как Франция, Болгария, Германия, Италия. Принимая во внимание единый правовой подход в ЕС и России к определению «радиоактивные отходы», появляется возможность изучения и проработки вопроса заключения ряда двусторонних соглашений между Россией и странами-членами ЕС, а также соглашения между Росатомом и Евратомом по созданию совместных проектов в области научных исследований по переработке радиоактивных отходов с целью снижения уровня их радиоактивности и поиска новых форм захоронения.