Правовое регулирование деятельности Госавтоинспекции по контролю и надзору за обеспечением безопасности дорожного движения в 1990-е гг

В начале 1990-x гг. произошли многочисленные изменения в хозяйственном механизме, явившиеся следствием кризиса в экономике страны, основанной на административно-командных методах управления [1, с. 202]. Однако резкий переход к рыночной экономике имел негативные последствия. Политическая и экономическая реформы выявили значимые недостатки в существующем законодательстве, в том числе его неэффективность в области регулирования дорожного движения. Система правоохранительных органов СССР была неспособна выполнять задачи, которые стояли перед страной в период перестройки, что привело к снижению авторитета органов власти и сокращению численности штатов. В итоге с 1988 по 1991 г. число аварий на дорогах страны выросло на 60 %. Вместе с этим зафиксирован рост «автомобильных преступлений»: возросло количество хищений транспортных средств. Участились случаи неповиновения сотрудникам ГАИ участников дорожного движения. Из-за криминальной обстановки с 1987 г. инспекторы ДПС заступали на службу с табельным оружием [2, с. 252–253].

Необходимо выделить обстоятельства, тормозившие регулирование сферы организации дорожного движения:

• –    несовершенство и неэффективность нормативно-правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере безопасности дорожного движения;

• –    значительное увеличение количества автомобилей индивидуального пользования;

• –    несоответствие конструкций транспортных средств мерам безопасности в связи со старением автомобильного парка, появление на дорогах страны большого числа автомобилей зарубежного производства со сроком эксплуатации более пяти лет;

• –    дефицит пропускной способности автомобильных дорог при существующей интенсивности транспортного потока;

• –    отсутствие мероприятий по предупреждению аварийности;

• –    рост коррупции среди сотрудников ГАИ и, соответственно, снижение доверия населения к деятельности правоохранительных органов;

• –    отсутствие государственного финансирования профилактических мероприятий, направленных на снижение аварийности на дорогах.

Вышеуказанные обстоятельства настоятельно требовали существенных изменений, в первую очередь в нормативно-правовой базе, регулирующей безопасность дорожного движения.

В феврале 1992 г. происходят изменения в структуре МВД СССР, которые затрагивают также Управление ГАИ. Оно было преобразовано в Главное управление Госавтоинспекции МВД России.

Важным шагом стало утверждение в 1992 г. Положения о Госавтоинспекции МВД РФ [3]. Первостепенной задачей в работе Госавтоинспекции стало снижение числа ДТП, а также правонарушений в сфере дорожного движения.

Возрастает роль Госавтоинспекции как государственного надзорного органа, в том числе при проектировании, строительстве, реконструкции и содержании автомобильных дорог. Создание отдела дорожной инспекции в структуре ГАИ МВД РФ усилило эффективность надзорной деятельности за местными, региональными и федеральными автомобильными дорогами.

Основные положения, касающиеся контрольно-надзорной деятельности, содержались в «Концепции надзорной деятельности Госавтоинспекции на период 1994–2000 гг.» [4], разработанной Институтом государства и права Академии наук России. Первостепенной задачей, содержащейся в этом документе, являлось усиление надзора за исполнением должностными лицами нормативных требований в области безопасности дорожного движения.

Данные меры позволили повысить правовой статус Госавтоинспекции. Управление надзора ГУ ГАИ МВД России, образованное в 1994 г., всячески содействовало реализации задач, предусмотренных Концепцией.

Возросла роль ГАИ МВД РФ в процессе создания нормативных документов, касающихся обеспечения безопасности на дорогах. Примером тому является участие Госавтоинспекции в создании Постановления Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. № 372 [5]. Порядок государственной регистрации был утвержден Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 938 [6]. На основании данного документа органами ГАИ каждый день осуществлялось более 10 млн операций, связанных с использованием транспорта. Постановление Правительства РФ от 20 ноября 1995 г. № 1130 [7] предусматривало лицензирование изготовления специальных технических средств в Главном управлении Госавтоинспекции МВД России, а также лицензирование работ по их содержанию уполномоченными отделами Госавтоинспекции в субъектах.

• 2 9 июля 1995 г. Постановлением Правительства РФ № 647 утверждается новый порядок учета ДТП, указанные сведения вносились в карточки учета. Появилась возможность предоставления информации о ДТП средствам массовой информации, а также лицам, для которых указанная информация была необходима.

В 1995 г. Госавтоинспекция активно участвовала в разработке федерального закона «О безопасности дорожного движения», который был принят 10 декабря 1995 г. [8]. Данный нормативно-правовой акт закреплял основные положения, касающиеся сферы обеспечения безопасности дорожного движения, в частности права и обязанности органов государственной власти, местного самоуправления, а также общественных организаций в данной области.

Новшеством стало и то, что предприятия получили возможность осуществлять техосмотр самостоятельно. Однако это привело к негативным последствиям, выразившимся в снижении качества и нарушении сроков техосмотров. По этой причине государство было вынуждено возобновить ранее существовавший порядок [9], а именно проводить осмотр всех видов транспорта с 1 января по 31 июля, кроме общественного и грузового (для которого техосмотр проводился с 1 сентября по 31 октября). Транспорт, находившийся в собственности граждан, использовавшийся менее 5 лет, стал подвергаться осмотру раз в 2 года, а транспорт старше 5 лет – ежегодно.

Произошли изменения и в области подготовки водителей, что отразилось в Постановлении Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 831 [10]. Они содержали основные требования как к экзаменующимся, так и к экзаменаторам из Госавтоинспекции. Стало возможным самостоятельное обучение вождению на категории A и B. Методика проведения экзаменов стала более совершенной, экзаменационные подразделения оборудовались компьютерными классами, предназначенными для принятия теоретической части экзамена [11].

С 1990-х гг. происходят регулярные изменения во внутренней организации и направлениях работы ГАИ. Они касались административного законодательства, организации техосмотров, регистрации автотранспорта. В своей деятельности органы ГАИ стали руководствоваться наставлением по службе организации движения и дорожной инспекции, инструкцией об организации работы Госавтоинспекции по пропаганде безопасности дорожного движения, наставлением по дорожнопатрульной службе, инструкцией по розыску автомототранспортных средств и иными документами.

Очередные изменения в процедуру проведения техосмотра транспорта были внесены Постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 880 [12]. При поэтапной проверке технического состояния автомобилей стали широко применяться средства технической диагностики, которые использовались как сотрудниками ГАИ, так и лицами, выигравшими конкурс на участие в техосмотре. Данные меры позволили значительно повысить эффективность контроля и вместе с тем способствовали усилению безопасности дорожного движения.

Основные направления организационно-управленческой работы в сфере безопасности дорожного движения основывались на показателях, которые рассчитывались по определенной в Постановлении Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 894 [13] процедуре государственного учета показателей безопасности дорожного движения. Эти данные были предоставлены в открытом доступе гражданам и СМИ.

Значительным прогрессом на пути к снижению случаев угона транспортных средств и иных правонарушений стало введение единых номерных регистрационных знаков на территории всей страны. Эта мера была утверждена Приказом МВД РФ от 19 февраля 1999 г. № 121 [14]. Данная мера позволила внедрить новую систему построения государственных регистрационных знаков, основанную на присвоении каждому региону цифрового кода. Отныне номерные знаки состояли из 12 букв русского алфавита, которые совпадали по написанию с латиницей.

Приказом МВД РФ от 30 марта 1998 г. № 194 [15] после рассмотрения на Коллегии МВД РФ была одобрена «Концепция развития и совершенствования деятельности ГАИ на период 1998–2005 гг.», целью которой являлось повышение эффективности работы в области безопасности дорожного движения. Особое внимание обращалось на ужесточение контроля за безопасностью дорожного движения юридическими лицами, делался акцент на усиление работы инспекторов в сфере безопасности и непрерывности процесса дорожного движения, независимо от возникающих затруднений. Это способствовало значительному улучшению отношений между водителями транспортных средств и сотрудниками Госавтоинспекции.

Для реализации положений Концепции стало необходимым усовершенствование всей системы государственных органов исполнительной власти. В Указе Президента РФ от 24 апреля 1998 г. № 433 [16], принятом для решения этой задачи, перечислены подразделения центрального аппарата МВД России, куда вошло и ГУ Госавтоинспекции, что значительно подняло его авторитет в области организационной работы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

В нормативных актах, регулирующих деятельность Госавтоинспекции, подчеркивалась основная обязанность сотрудников – обеспечение прав участников дорожного движения, предусмотренных законодательством. Например, в Приказе МВД РФ от 1 июня 1998 г. № 329 [17] четко предусматривались обстоятельства для остановки автотранспорта, а также полномочия по осуществлению контроля за соблюдением ПДД РФ сотрудниками ГАИ МВД России и участковыми инспекторами.

Положительный опыт работы Госавтоинспекции, накопленный после многочисленных изменений в законодательстве, лег в основу Положения о Госавтоинспекции, утвержденного Указом Президента РФ 15 июня 1998 г. № 711 [18]. Данным Указом Госавтоинспекция получила новое название – Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД). Нормативно-правовой акт устанавливал права и обязанности органов ГИБДД, а также предусматривал перечень осуществляемых ею контрольно-надзорных полномочий, которые не противоречили реалиям исторического периода.

В соответствии с Указом Президента № 711 и рядом постановлений Правительства РФ были разработаны и приняты: Наставление по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации [19]; Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации [20]; Наставление по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и Порядок контроля за внесением изменений в конструкцию транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации [21], а также иные документы, позднее измененные в связи с принятием федерального закона «О полиции» [22] и организацией новой структуры органов внутренних дел.

Разработанный в 1990-е гг. и внедренный модернизированный государственно-правовой механизм обеспечения безопасности дорожного движения, безусловно, сохранил преемственность предыдущих двух десятилетий в работе ключевых государственных служб по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Однако правовая база в области обеспечения безопасности дорожного движения претерпела существенные изменения. При этом центральным звеном в сфере обеспечения безопасности дорожного движения Российской Федерации стал Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». Принятие данного закона являлось новеллой отечественной правовой практики, когда впервые комплекс общественных отношений в области дорожного движения регулировался на столь высоком законодательном уровне.

Совокупность мероприятий, реализованных в 1990–2000-е гг., позволила, несмотря на многочисленные сложности, сдержать рост аварийности, а в дальнейшем добиться снижения ее показателей.

На рубеже 1990–2000-х гг. осуществлялся переход к решению задач в области обеспечения безопасности дорожного движения путем применения программно-целевого подхода в рамках реализации специальных межотраслевых целевых программ в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, принимаемых на федеральном уровне. Данный шаг доказал свою эффективность и рассматривается в качестве одной из наиболее перспективных организационно-правовых форм эффективного решения задач в сфере обеспечения безопасности дорожного движения на современном этапе. Однако очевидно, что в данной сфере имеется еще ряд существенных проблем, решение которых находится в том числе в плоскости правового регулирования. Поэтому на современном этапе скоординированная организационно-правовая работа по повышению безопасности дорожного движения с учетом имеющегося отечественного и зарубежного опыта должна быть продолжена.

Ссылки:

• 1.    История ГАИ. К 60-летию Госавтоинспекции МВД России / М.Б. Афанасьев [и др.]. М., 1996. 301 с.

• 2.    Лобанов Д.А. История службы ГИБДД: от Петра Великого до наших дней. М., 1998. 358 с.

• 3.    Об утверждении Положения о Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 28 мая 1992 г. № 354 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 23. Ст. 1239.

• 4.   Концепция надзорной деятельности ГАИ на период 1994–2000 гг. // Московская правда. 1994. Прил. «Обгон». С. 4.

• 5.  О мерах по обеспечению безопасности при перевозке опасных грузов автомобильным транспортом : постановление

  Правительства РФ от 23 апр. 1994 г. № 372 // Собрание законодательства РФ. 1994. № 1. Ст. 24.

• 6.    О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 12 авг. 1994 г. № 938 // Там же. № 17. Ст. 1999.

• 7.    Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в сфере дорожного движения : постановление Правительства РФ от 20 нояб. 1995 г. № 1130 // Там же. 1995. № 48. Ст. 4681.

• 8.    О безопасности дорожного движения : федер. закон от 10 дек. 1995 г. № 196-ФЗ // Там же. № 50. Ст. 4873.

• 9.    Об организации и проведении государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним в Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 30 авг. 1993 г. № 874 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 36.

• 10.    Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений : постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 831 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 28. Ст. 3445.

• 11.    Войтенков Е.А. Организационно-правовые аспекты деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного движения в условиях перехода к рыночной экономике в конце XX в. // История государства и права. 2011. № 20. С. 23–26.

• 12.    О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 880 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 32. Ст. 3916.

• 13.    Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения органами внутренних дел Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 6 авг. 1998 г. № 894 // Там же. № 33. Ст. 4010.

• 14.    О государственных регистрационных знаках транспортных средств : приказ МВД РФ от 19 февр. 1999 г. № 121 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 10.

• 15.    О Концепции развития и совершенствования деятельности Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации на период 1998–2005 гг. : приказ МВД РФ от 30 марта 1998 г. № 194. Документ опубликован не был.

• 16.    Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента РФ от 24 апр. 1998 г. № 433 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 17. Ст. 1915.

• 17.    О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России : приказ МВД РФ от 1 июня 1998 г. № 329 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 13.

• 18.    О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения : указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.

• 19.    Об утверждении Наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 20 апр. 1999 г. № 297 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 24.

• 20.    О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 8 июня 1999 г. № 410 // Там же. № 39.

• 21.    Об утверждении нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по техническому надзору : приказ МВД России от 7 дек. 2000 г. № 1240 // Там же. 2001. № 7.

• 22.    О полиции : федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. 14 февр. Ст. 900.