Правовое регулирование деятельности образовательных организаций

В настоящее время одной из наиболее приоритетных организационно-правовых форм юридических лиц, предназначенных для осуществления образовательной функции государства, является учреждение. Именно с этим связано значительное внимание, которое законодатель в последние годы уделяет правовой регламентации деятельности таких юридических лиц. Проводящаяся реформа государственных и муниципальных учреждений выявила необходимость совершенствования существующей нормативной правовой базы для реализации положений Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон № 273-ФЗ, Закон об образовании) [1], принятие которого повлекло внесение изменений в гражданское, бюджетное и налоговое законодательство.

Современная система образовательных учреждений, действующих в России, характеризуется разветвленностью, что обусловливает сложность ее управления и правового регулирования. Отношения в сфере образования регулируются

Конституцией Российской Федерации (ст. 43), Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Трудовым кодексом РФ (ст. 322, гл. 7), Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 5.57), Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» (ст. 19), Указом Президента РФ «Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, самостоятельно устанавливающих образовательные стандарты и требования для реализуемых ими образовательных программ высшего профессионального образования», Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации», распоряжением Правительства РФ «Об утверждении Перечня федеральных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования», иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ (далее — законодательство об образовании).

Целями правового регулирования отношений в сфере образования являются установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.

Основными задачами правового регулирования отношений в сфере образования являются:

• 1)    обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

• 2)    создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

• 3)    создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования;

• 4)    определение правового положения участников отношений в сфере образования;

• 5)    создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства;

• 6)    разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Предоставлением образовательных услуг в РФ должна заниматься организация, которая является исходным структурным звеном системы образования. Это нашло свое законодательное закрепление в ч. 1 ст. 10 Закона об образовании, согласно которой одним из основных элементов системы образования в Российской Федерации является сеть реализующих образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности образовательных организаций независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов.

Согласно действующему законодательству, образовательная деятельность осуществляется через:

• —    во-первых, образовательную организацию — то есть некоммерческую организацию, осуществляющую на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана;

• —    во-вторых, организацию, осуществляющую обучение, — юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основ-

• ной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности;

• —    в-третьих, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно или с привлечением педагогических работников.

Такое понимание организаций, осуществляющих образовательную деятельность, носит преимущественно образовательный характер, в то время как образовательное учреждение осуществляет множество иных видов деятельности (хозяйственную, финансово-экономическую, организационно-управленческую, правовую и др.). Эти аспекты деятельности рассмотрены подробнее при характеристике правового статуса образовательного учреждения.

Существенно важным является выделение различных видов самого правового статуса образовательного учреждения. В зависимости от видов правовых норм, устанавливающих права, обязанности и гарантии их осуществления, можно говорить о таких основных видах правового статуса образовательного учреждения, как конституционно-правовой статус, гражданско-правовой статус, финансово-экономический статус, административно-правовой статус, образовательно-правовой статус.

Обращая вновь внимание на органическую связь всех видов правового статуса образовательного учреждения, подчеркнем, что смысловым и политико-правовым ядром выступает именно конституционно-правовой статус, поскольку все остальные с разных сторон отражают главное: необходимость обеспечения различными правовыми средствами и способами образовательным учреждением конституционного права на образование, закрепленного в ст. 43 Основного Закона РФ.

Кратко охарактеризуем представленные виды правового статуса образовательного учреждения.

Конституционно-правовой статус образовательного учреждения. Содержание и значение данного статуса непосредственно вытекает из содержания ст. 43 Конституции Российской Федерации. В соответствии с частью 2 данной статьи общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования гарантируются в государственных и муниципальных учреждениях, а часть 3 закрепляет возможность конкурсной основы бесплатного получения высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении.

В ч. 5 ст. 43 закрепляется поддержка государством различных форм образования и самообразования (индивидуальная педагогическая деятельность, семейное (домашнее) образование и др.), которые также в известной мере могут гарантировать качество образования того или иного уровня. Вместе с тем, как показывает вся практика мирового и отечественного образования, только в стенах именно образовательного учреждения может быть в полной мере реализована гарантия действительно качественного образования.

Свое продолжение и закрепление конституционный принцип получил в нормах Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», новая редакция которого вступила в силу 1 сентября 2013 года. При этом ряд положений (в части некоторых полномочий органов власти регионального и местного уровня в сфере образования) начинает действовать с 1 января 2014 года. Данный документ был подготовлен Министерством образования и науки РФ в целях систематизации и совершенствования законодательства в области образования. Он заменил целый ряд нормативных правовых актов, например, Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» [2], Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [3].

Закон № 273-ФЗ представляет собой комплексный документ, в который вошли общие положения и нормы, регулирующие отношения в отдельных подсистемах образования (дошкольном, общем, среднем профессиональном, высшем образовании).

Рассматриваемый закон сохранил существовавшие базовые принципы и нормы (в том числе в части государственных гарантий реализации прав в сфере образования, права выбора образовательной организации и получения образования в соответствии со склонностями и потребностями, обучения на родном языке, правовых гарантий доступности и качества образования и др.). В тексте Закона № 273-ФЗ нашли отражение закрепленные ранее действовавшим законодательством принципы общедоступности и бесплатности образования в России. Так, государство гарантирует общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего обра- зования, если образование данного уровня получается впервые (ч. 3 ст. 5).

Тем самым образовательная организация является тем субъектом конституционно-правовых отношений, который непосредственно гарантирует реализацию конституционного права каждого на образование. Другими словами, организации, осуществляющие образовательную деятельность, выступают основным гарантом реализации данного конституционного права.

Гражданско-правовой статус образовательного учреждения. Особенности данного статуса образовательного учреждения связаны прежде всего с характеристикой его как юридического лица. Напомним, что юридическим лицом Гражданским кодексом Российской Федерации признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету (ч. 1 ст. 48 ГК РФ) [4].

В ч. 1 ст. 21 Закона № 273-ФЗ определены субъекты, которые вправе осуществлять образовательную деятельность. Согласно данной норме эта деятельность в первую очередь осуществляется образовательными организациями (ст. 22), а в специально установленных в законе случаях — организациями, осуществляющими обучение (ст. 31), а также индивидуальными предпринимателями (ст. 32).

В ч. 1 ст. 22 Закона № 273-ФЗ воспроизведено положение ст. 11.1 Закона № 3266-1, определяющее организационно-правовые формы, в которых могут создаваться образовательные организации. Это формы, предусмотренные гражданским законодательством РФ для некоммерческих организаций. Так, образовательные организации могут создаваться:

• —    в формах общественных или религиозных организаций (объединений);

• —    общин коренных малочисленных народов РФ;

• —    казачьих обществ;

• —    некоммерческих партнерств;

• —    учреждений;

• —    автономных некоммерческих организаций;

• —    социальных, благотворительных и иных фондов;

• —    ассоциаций и союзов;

• —    в других формах, предусмотренных федеральными законами (п. 3 ст. 2 Федерального

  закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях») [5].

Часть 2 ст. 22 Закона № 273-ФЗ посвящена духовным образовательным организациям, которые создаются в порядке ст. 19 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» [6].

Согласно ч. 3 ст. 22 Закона № 273-ФЗ на ФНС России возлагается обязанность по уведомлению органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего полномочия РФ в сфере образования, о госрегистрации образовательной организации. Из этого следует, что осуществление образовательной организацией деятельности возможно только после прохождения госрегистрации в ФНС России (в ее территориальном подразделении).

В ч. 4—9 ст. 22 Закона № 273-ФЗ образовательные организации классифицируются на государственные, муниципальные и частные (в зависимости от создавшего их органа). Государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации. Муниципальной образовательной организацией является образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом). При этом в Законе № 273-ФЗ дается новое определение частной образовательной организации. Под ней понимается образовательная организация, созданная в соответствии с российским законодательством физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций (ч. 7 ст. 22 Закона № 273-ФЗ).

В ч. 8 ст. 22 Закона № 273-ФЗ содержится уточнение, которое касается образовательных организаций, реализующих образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка. Такие организации могут создаваться только Российской Федерацией.

В ч. 9 ст. 22 Закона № 273-ФЗ указано, что только РФ или субъект РФ вправе создавать образовательные организации для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа).

Ст. 24 Закона № 273-ФЗ дополнена положениями, предписывающими установление спе- циальных категорий для образовательных организаций высшего образования. Так, в отношении образовательных организаций высшего образования Правительством РФ могут устанавливаться категории «федеральный университет» и «национальный исследовательский университет» (ч. 2 ст. 24 Закона № 273-ФЗ). Категория «федеральный университет» может быть установлена в отношении образовательной организации высшего образования, созданной в форме автономного учреждения. Данные организации могут быть созданы Правительством РФ от имени Российской Федерации (ч. 3 ст. 24 Закона № 273-ФЗ).

Категория «национальный исследовательский университет» может быть установлена в отношении образовательной организации высшего образования по результатам конкурсного отбора программ развития таких организаций. Эти программы направлены на кадровое обеспечение приоритетных направлений развития науки, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, на развитие и внедрение в производство высоких технологий.

Порядок конкурсного отбора программ развития образовательных организаций высшего образования устанавливается Правительством РФ (ч. 5 ст. 24 Закона № 273-ФЗ). В ч. 6 ст. 24 Закона № 273-ФЗ установлено, что образовательная организация высшего образования по результатам оценки эффективности реализации программ развития может быть лишена Правительством РФ категории «национальный исследовательский университет». При этом в отношении категории «федеральный университет» такое правило не предусмотрено.

Закрепление в нормах гражданского законодательства особого правового статуса образовательных организаций обусловлено необходимостью правовой охраны образовательной деятельности, связанной, как уже отмечалось, с реализацией конституционного права личности.

Эта необходимость определяет и ряд требований к образовательным организациям:

• —    функционирование в определенных законом организационно-правовых формах некоммерческих организаций (для государственных и муниципальных — только в форме учреждения);

• —    установление специальной правоспособности, т. е. права осуществлять только ту деятельность в соответствии с законом, которая прямо указана в их учредительных документах; в частности, образовательная деятельность является для таких организаций основной и долж-

• на быть указана в учредительных документах образовательной организации;

• —    лицензирование образовательной деятельности;

• —    требования к педагогическому составу, материальному оснащению, экономическому обеспечению;

• —    требования, связанные с реализацией конкретных образовательных программ, установленных Законом РФ «Об образовании» уровней и др.

Уже этот небольшой перечень требований свидетельствует о том, что статус образовательного учреждения как юридического лица имеет значительную специфику, отличающую его от гражданско-правового статуса иных учреждений и организаций.

Финансово-экономический статус образовательного учреждения. Данный статус очень тесно связан с гражданско-правовым статусом, что вполне закономерно. В самом общем плане финансово-правовой статус образовательного учреждения, во-первых, отражает одну из важнейших граней многообразной деятельности образовательного учреждения — финансово-экономическую (или в более узком смысле — финансово-хозяйственную) деятельность, а во-вторых, его можно рассматривать как совокупность норм, регулирующих финансово-экономические отношения, субъектом которых выступает образовательное учреждение, посредством предоставления ему прав и обязанностей в области осуществления образовательным учреждением предпринимательской и иной деятельности, не связанной непосредственно с осуществлением образовательного процесса, его финансирования и налогообложения, а также юридических гарантий правомерного осуществления этих прав и обязанностей.

Самое существенное, что характеризует специфику финансово-правового статуса образовательного учреждения, заключается в том, что его финансово-экономические полномочия находятся, так сказать, в «точке пересечения» нескольких важнейших нормативно-правовых актов: Гражданского кодекса, Бюджетного кодекса, Налогового кодекса и образовательного законодательства.

В самом деле, с точки зрения гражданского законодательства образовательное учреждение есть, как уже отмечалось, некоммерческая организация. Бюджетный кодекс (ст. 161) рассматривает образовательное учреждение как казенное учреждение (если речь идет о государственном или муниципальном образователь- ном учреждении) [7]. В понятийном поле налогового законодательства (ч. 2 ст. 11 Налогового кодекса РФ) образовательное учреждение есть просто «организация», под которой понимается юридическое лицо, образованное в соответствии с законодательством Российской Федерации (тем самым негосударственные образовательные учреждения, как и государственные, являются субъектом налоговых правоотношений) [8].

Таким образом, финансово-экономический статус образовательного учреждения имеет по меньшей мере четыре составляющие, каждая из которых, во-первых, тесно связана с другой и, во-вторых, может быть охарактеризована как относительно самостоятельная.

Административно-правовой статус образовательного учреждения. В административно-правовом (управленческо-правовом) отношении образовательное учреждение имеет двоякий характер. С одной стороны, оно выступает как объект (адресат) управленческих решений, вырабатываемых и издаваемых вышестоящими органами управления образованием (федеральными, региональными, муниципальными), в том числе решений, принимаемых в рамках контрольно-надзорной деятельности соответствующих уполномоченных органов и лиц.

Скажем, в соответствии со ст. 7—8 Закона об образовании в компетенции федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать управленческие решения по вопросам образования (Минобрнауки России), устанавливать порядок создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений; создавать, реорганизовывать и ликвидировать образовательные учреждения федерального подчинения, проводить аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и др.

С другой стороны, образовательное учреждение само выступает (в лице администрации) как субъект выработки и издания управленческих решений в отношении своих структурных подразделений, служб, педагогических работников, обучающихся (воспитанников), учебновспомогательного и технического персонала. Содержание и виды управленческих решений образовательного учреждения с различной степенью детализации прописаны в ст. 25 «Устав образовательной организации», ст. 26 «Управление образовательной организацией», ст. 28 «Компетенция, права, обязанности и ответственность образовательной организации» Закона РФ «Об образовании», типовых положениях об образовательных учреждениях различного типа.

Согласно ч. 1 ст. 25 Закона № 273-ФЗ образовательная организация действует на основании устава, утвержденного в порядке, установленном законодательством РФ. В части 2 данной статьи приводится перечень информации (условий), которая должна содержаться в уставе. В частности, в нем должен быть указан тип образовательной организации, информация о ее учредителе (группе учредителей), виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности, структура и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок их формирования и сроки полномочий.

Исходя из ч. 3 ст. 25 Закона № 273-ФЗ, образовательная организация должна обеспечить доступ к уставу, а также создать условия для ознакомления с его положениями всем работникам организации, обучающимся и их родителям (законным представителям).

Статья 25 Закона № 273-ФЗ ограничивается кратким перечнем условий, содержащих информацию, которая в обязательном порядке должна быть включена в устав. При этом указанная статья устанавливает, что устав образовательной организации также должен содержать другую необходимую информацию, предусмотренную российским законодательством.

Данный подход обусловлен тем, что ряд положений, ранее содержавшихся в ст. 13 Закона № 3266-1, в новом законе выделен в отдельные статьи, регламентирующие структуру образовательной организации, ее права и обязанности (ст. 26—28 Закона № 273-ФЗ). В ч. 2 ст. 26 Закона № 273-ФЗ установлено, что образовательная организация осуществляет деятельность на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности. Например, в ч. 4 ст. 26 Закона № 273-ФЗ предусмотрено формирование различных коллегиальных органов управления образовательной организацией:

• —    общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования — общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации);

• —    педагогический совет (в образовательной организации высшего образования — ученый совет).

Кроме того, в образовательной организации могут формироваться попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, ко- торые должны быть предусмотрены уставом (ч. 4 ст. 26 Закона № 273-ФЗ).

Следует отметить, что закон также предусматривает возможность создания совещательных и контрольных органов, учитывающих мнение и интересы обучающихся и их законных представителей, таких как советы обучающихся, советы родителей, профессиональные союзы обучающихся и т. п. (ч. 6 ст. 26 Закона № 273-ФЗ).

Единоличное управление образовательной организацией в соответствии с ч. 3 ст. 26 Закона № 273-ФЗ осуществляет ее руководитель (ректор, директор и т. п.).

Вся сеть образовательных учреждений развернуто представлена главным образом в Типовых положениях об образовательных учреждениях соответствующего вида: постановление Правительства РФ от 31.01.2009 № 82 «Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования»; постановление Правительства РФ от 14.07.2008 № 521 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении начального профессионального образования»; постановление Правительства РФ от 18.07.2008 № 543 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)»; постановление Правительства РФ от 14.02.2008 № 71 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» [9, 10, 11, 12].

Сказанное относится главным образом к государственным и муниципальным образовательным учреждениям.

Некоторые особенности имеет административно-правовой статус негосударственных образовательных организаций. Основное заключается в том, что для частных образовательных организаций типовые положения об образовательных учреждениях выполняют функции примерных. Тем самым негосударственные образовательные организации вправе разрабатывать собственные (уникальные, индивидуальные) положения и на их основе столь же индивидуальные уставы. Это, однако, не означает, что устав негосударственной образовательной организации может не содержать тех пунктов, которые предусмотрены ст. 25 Закона об образовании. Речь идет лишь о том, что каждая частная образовательная организация вправе конкретизировать и дополнять данный законодательный перечень пунктами, отра- жающими специфику образовательной деятельности данной конкретной организации.

Что же касается собственно административно-правовых отношений, складывающихся в самом негосударственном образовательном учреждении, то они принципиально не отличаются от тех, которые имеют место в государственных образовательных учреждениях, поскольку и те и другие образовательные учреждения функционируют и должны функционировать строго в рамках действующего законодательства.

Образовательно-правовой статус. Этот вид правового статуса образовательного учреждения является основным в том смысле, что осуществление именно образовательной (т. е. обучающей и воспитывающей) деятельности определяет смысл существования и социальную роль этого общественно-государственного института.

Законодательство об образовании достаточно четко определяет права, обязанности и гарантии их осуществления образовательными организациями. Перечень, содержание и объем прав и обязанностей (полномочия и компетенция) обусловливаются прежде всего уровнем образования, типом и видом самого образовательного учреждения.

В наиболее общем плане полномочия и компетенция, а также ответственность образовательного учреждения, независимо от его типа и вида, закреплены в ст. 28 Закона об образовании. Выделим из представленного перечня наиболее существенные образовательные права и обязанности и ту образовательно-правовую ответственность, которую понесет образовательное учреждение в случае неисполнения законодательных требований. Это, в частности:

• —    прием на работу работников, заключение с ними и расторжение трудовых договоров, распределение должностных обязанностей, создание условий и организация дополнительного профессионального образования работников;

• —    разработка и утверждение образовательных программ образовательной организации в соответствии с федеральными образовательными стандартами;

• —    разработка и утверждение по согласованию с учредителем программы развития образовательной организации;

• —    прием обучающихся в образовательную организацию;

• —    осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, установление их форм, периодичности и порядка проведения;

• —    индивидуальный учет результатов освоения обучающимися образовательных программ, а также хранение в архивах информации об этих результатах на бумажных и (или) электронных носителях;

• —    использование и совершенствование методов обучения и воспитания, образовательных технологий, электронного обучения;

• —    проведение самообследования, обеспечение функционирования внутренней системы оценки качества образования и др.

Что касается ответственности образовательного учреждения, то Законом РФ «Об образовании» (ст. 32) предусматриваются меры, принимаемые к нему не за те или иные нарушения, а лишь за сами противоправные деяния. Образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за:

• а)    невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;

• б)    реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; качество образования своих выпускников;

• в)    жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательной организации;

• г)    нарушение или незаконное ограничение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся, родителей (законных представителей);

• д)    нарушение требований к организации и осуществлению образовательной деятельности.

Показательно, что отсутствие законодательного закрепления мер юридической ответственности образовательного учреждения дает немало возможностей органам управления образованием и правоохранительным органам, обнаружившим нарушения образовательного законодательства, при выборе того или иного решения о привлечении образовательного учреждения к ответственности. Если в отношении нарушений, скажем, того же бюджетного, налогового, гражданского, а тем более уголовного законодательства (взятки, оскорбление личности учащихся или педагогических работников и т. п.) уверенно применяются соответствующие санкции, то применительно к собственно образовательным правонарушениям в настоящее время говорить о наличии более или менее четких систематизированных санкций не приходится.

Целесообразно также обратиться к характеристике локального нормотворчества об- разовательной организации, в котором в наибольшей степени отражены особенности управления различными сторонами его деятельности. Напомним, что локальные (или, иначе, корпоративные) нормы, внешне выражаемые и закрепляемые в соответствующих локальных нормативно-правовые актах (уставах, положениях, правилах внутреннего распорядка, инструкциях, указаниях и т. п.), призваны регулировать отношения, складывающиеся внутри организации, учреждения, предприятия. Эти акты принимаются либо единолично руководителем организации (работодателем), либо коллегиальным органом (ученым советом вуза например), либо работодателем по согласованию с представительным органом работников (общим собранием, конференцией).

Анализ образовательного законодательства и практики локального нормотворчества показывает, что наиболее распространенными локальными нормативно-правовыми актами, регулирующими все разнообразные виды деятельности государственных (муниципальных) образовательных учреждений, являются:

• —    устав образовательного учреждения;

• —    коллективный договор, заключаемый между администрацией образовательного учреждения и трудовым коллективом;

• —    положения (о структурных подразделениях, службах, формах учебной работы и т. п.);

• —    инструкции (преимущественно должностные);

• —    правила (приема обучающихся, распорядка дня, проживания в общежитии и т. п.).

Несомненно, устав образовательного учреждения является основным, конституирующим основные стороны организации, структуры и функционирования образовательного учреждения, поэтому закономерно, что статус устава и его основные элементы содержания закреплены в ст. 25 Закона об образовании. В уставе образовательной организации должна содержаться наряду с информацией, предусмотренной законодательством Российской Федерации, следующая информация: тип образовательной организации; учредитель или учредители образовательной организации; виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности; структура и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок их формирования и сроки полномочий.

В то же время в уставе могут быть закреплены нормы, отражающие специфику этого учреждения. Так, устав высшего учебного заведения, а также изменения устава и дополнения к нему принимаются общим собранием (конференцией) педагогических работников, научных работников, представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения.

Второй по значимости локальный акт — коллективный договор, наиболее распространенный в высших учебных заведениях. Это правовой акт, направленный на урегулирование социально-трудовых отношений между работодателем и работниками этого учебного заведения. Сторонами правоотношений, возникающих на основе коллективного договора, выступают: само учреждение в лице руководителя, представляющее интересы работодателя, и профсоюзный комитет работников, представляющий интересы коллектива работников, права и интересы членов профсоюза.

Статус коллективного договора предусмотрен главой 7 Трудового кодекса РФ «Коллективные договоры и соглашения» [13]. В качестве приложения к коллективному договору, как правило, разрабатываются следующие локальные акты: а) соглашение по охране труда администрации и коллектива работников; б) положения об охране труда, о премировании работников, о социальном страховании; в) правила внутреннего распорядка и др.

Наиболее многочисленными локальными нормативно-правовыми актами являются всевозможные положения, инструкции и правила. Все они могут быть в зависимости от главных направлений деятельности образовательного учреждения сгруппированы следующим образом. Например, в группу положений, регулирующих учебную работу вуза, относятся положения о факультете, о кафедре, о курсовых экзаменах и зачетах, о производственной (педагогической) практике, об итоговой государственной аттестации выпускников, о выпускной квалификационной работе, о порядке перевода, отчисления и восстановления студентов и др. В группу положений, регулирующих внеучеб-ную, в том числе воспитательную работу, включаются положения о Совете по воспитательной работе со студентами, о кураторе академической группы, об отряде охраны порядка, о студенческих общежитиях, правила проживания в студенческих общежитиях, должностная инструкция специалиста по внеучебной работе и др. Среди инструкций, входящих в группу актов, имеющих общее значение, — должностные инструкции, например, декана факультета, заведующего кафедрой, профессора кафедры, доцента и старшего преподавателя кафедры и др.

Представленная характеристика правового статуса образовательного учреждения дает достаточно полное представление об основных направлениях его деятельности (образовательной, организационно-управленческой, финансовохозяйственной и др.), а также об основах ее правового регулирования.

Сегодня можно констатировать, что отношения, возникающие в сфере образования, регулируются нормами разных отраслей законодательства, а государственные (муниципальные) образовательные учреждения становятся участниками гражданского оборота, в том числе рыночных отношений. В конечном счете, от корректного гражданско-правового регулирования зависит будущее не только системы образования, но и во многом общества в целом.

Правовое регулирование отношений, субъектом которых выступают образовательные учреждения, обладает определенной спецификой, обусловленной в первую очередь тем, что на учреждения возложена образовательная публичная функция государства. В силу этого в правовых нормах присутствуют элементы публично-правового регулирования (в определенных пределах нормы носят императивный характер). Для сферы образования это объективная необходимость, поскольку здесь затрагиваются общественные интересы. Именно с помощью публично-правового регулирования возможно обеспечить выполнение образовательными организациями своих публичных обязанностей и социальную защищенность обучающихся.

• 1.    Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ

  (ред. от 25.11.2013 № 317-ФЗ) «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598; Российская газета. 2013. № 267. 27 нояб.

• 2.    Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от

  12.11.2012 № 185-ФЗ) «Об образовании» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150; Российская газета. 2012. № 262. 14 нояб. (утратил силу).

• 3.    Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ

  (ред. от 03.12.2011 № 385-ФЗ) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 35.

• 4.    Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 02.11.2013 № 302-ФЗ) // Собрание законода

  тельства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; Собрание законодательства РФ. 2013. № 44. Ст. 5641.

• 5.    Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2013 № 185-ФЗ) «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145; Собрание законодательства РФ. 2013. № 27. Ст. 3477.

• 6.    Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ

  (ред. от 02.07.2013 № 185-ФЗ) «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; Собрание законодательства РФ. 2013. № 27. Ст. 3477.

• 7.    Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 02.11.2013 № 294-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; Собрание законодательства РФ. 2013. № 44. Ст. 5633.

• 8.    Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998  №  146-ФЗ  (ред. от

  02.11.2013) // Российская газета. 1998. № 148-149. 6 авг.

• 9.    Постановление Правительства РФ от 31.01.2009 № 82 (ред. от 10.06.2010 № 428) «Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 837; Собрание законодательства РФ. 2010. № 25. Ст. 3186.

• 10.    Постановление Правительства РФ от 14.07.2008 № 521 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении начального профессионального образования» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 29 (ч. 2). Ст. 3519.

• 11.    Постановление Правительства РФ от 18.07.2008 № 543 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3631.

• 12.    Постановление Правительства РФ от 14.02.2008 № 71 (ред. от 02.11.2013 № 988) «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 8. Ст. 731; Собрание законодательства РФ. 2013. № 45. Ст. 5822.

• 13.    Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 25.11.2013 № 317-ФЗ) // Российская газета. 2001. № 256. 31 дек.; Российская газета. 2013. № 267. 27 нояб.

Ст. 4135; Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 5). Ст. 7063 (утратил силу).