Правовое регулирование императивных форм непосредственной демократии: анализ регионального законодательства

К основным императивным формам непосредственной демократии относятся референдумы, выборы, отзыв депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. Решения, принятые на референдумах и выборах, имеют императивное значение и являются общеобязательными. Именно это является сущностной характеристикой и главной отличительной чертой императивных форм народовластия от неимперативных, таких как простые опросы граждан, собрания и конференции, народная правотворческая инициатива, обращения граждан, публичные слушания, обсуждения нормативных правовых актов и т. п.

Референдум можно определить как высшую императивную форму непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан по любому об- щественно значимому вопросу или законопроекту, кроме тех, которые по закону не могут быть вынесены на референдум.

Законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее проведение референдумов субъекта РФ и местных референдумов, обширно и разнообразно. Анализ только конституций и уставов субъектов РФ позволяет дать классификацию правовых норм, устанавливающих институт референдума.

Первая группа норм конституций (уставов) посвящена установлению общих принципов народовластия и определению референдума как одной из высших форм непосредственного народовластия. По сути, эти правовые нормы являются производным, вторичным закреплением в учредительных актах субъектов РФ такой основы конституционного строя Российской Федерации, как народовластие.

Вторая группа норм закрепляет общие принципы проведения референдума в субъектах РФ местного референдума, его виды, субъективное право граждан на участие в референдуме.

Третья группа норм касается установления механизма подготовки, назначения, проведения и юридической силы результатов референдума.

Законы, регулирующие проведение референдумов приняты не во всех субъектах Российской Федерации. В некоторых из них действуют Избирательные кодексы, нормы которых комплексно регулируют проведение выборов и референдумов на территории конкретных субъектов РФ, например, во Владимирской области, Алтайском крае, Республике Коми. В Волгоградской, Костромской, Ульяновской областях, в Пермском крае один и тот же закон регулирует проведение, как референдума субъекта РФ, так и местного референдума. В Костромской области этот закон носит кодифицированный характер и называется Кодекс о референдумах Костромской области. Однако в большинстве субъектов РФ законами регулируется один из видов референдума — референдум субъекта РФ или местный референдум.

Муниципальное законодательство о референдумах представлено тремя видами актов: уставами муниципальных образований; специальными актами, регулирующими процедуру подготовки и проведения референдума муниципального образования; актами соответствующих уполномоченных органов по регулированию отдельных стадий муниципального референдума.

Нормы уставов муниципальных образований о референдуме можно условно разделить на две группы: первая группа норм закрепляет базовые позиции института референдума — понятие, место, значение, виды и т. п.; вторая группа норм регулирует рефе-рендумный процесс — субъекты назначения, инициирования, подготовки, принципы проведения и т.п.

В специальных актах регулируются основные стадии референдумного процесса.

В актах соответствующих уполномоченных органов по регулированию отдельных стадий муниципального референдума назначается референдум муниципального образования.

Важнейшими среди императивных форм народовластия являются выборы, под которыми понимается участие граждан в осуществлении публичной власти как непосредственным волеизъявлением по коренным вопросам общественной и государственной жизни при формировании представительных органов, так и выделением из своей среды путем голосования представителей для выполнения в этих органах функций в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах. Термин «выборы» используется как минимум в трех значениях: как форма народовластия; как способ формирования представительного органа или выборного должностного лица; как способ реализации субъективного права граждан на управление государством и обществом.

Источниками права, регулирующими организацию и проведение выборов, являются Конституция РФ, нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней.

Несмотря на то, что Конституция РФ не содержит специальной главы, посвященной выборам, ряд ее статей (3, 32, 60, 81, 84, 96, 97, 102, 109, 111, 117, 130) содержат в себе конституционные основы современной российской избирательной системы.

Правовое регулирование выборов осуществляют также федеральные законы от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [1], от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации» [2], от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [3], от 26 ноября 1996 г, «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» [4], от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5], от 10 января 2003 г. «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» [6] и некоторые другие законы.

Обобщенный анализ федерального законодательства показывает, что в нем содержится определение выборов как формы прямого волеизъявления граждан в целях формирования органов государственной власти, органов местного самоуправления либо наделения полномочиями должностного лица; определяются цели выборов; устанавливаются правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституци- онных прав граждан избирать и быть избранными и т. п. Следовательно, федеральное законодательство в полной мере закрепляет основные постулаты теории непосредственной демократии и создает все необходимые предпосылки для демократической однородности выборов.

Конкретное правовое регулирование региональных и местных выборов содержится в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Это конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, распоряжения глав субъектов РФ, акты органов местного самоуправления.

Значительное количество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих организацию и проведение выборов, дает возможность провести их классификацию. По предмету правового регулирования можно выделить нормы, устанавливающие общие положения для всех выборов на территории субъекта РФ; нормы, регулирующие отдельные виды выборов; нормы, регулирующие отдельные стадии или этапы избирательного процесса; нормы, регулирующие правовой статус субъектов избирательного процесса.

В конституциях и уставах субъектов РФ выборы закрепляются в трех значениях: как форма осуществления государственной власти и местного самоуправления; как субъективное право граждан на участие в выборах; как избирательный процесс.

Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие проведение выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления разнообразны. Так, например, действуют законы, нормы которых комплексно регулируют институт выборов и референдумов: Кодекс Алтайского края о выборах, референдумах, отзыве депутатов от 8 июля 2003 г. [7], закон Республики Коми от 7 июля 2006 г. «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми» [8].

В отельных субъектах РФ приняты Избирательные кодексы: Избирательный кодекс Владимирской области от 7 июля 2000 г. [9], Избирательный кодекс города Москвы от 11 июня 2003 г. [10], нормы которых регулируют одновременно выборы в органы государственной власти субъекта РФ и в органы местного самоуправления.

В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, например, закон Пензенской области от 22 декабря 2005 г. «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области» [11].

Во многих субъектах РФ приняты законы, регулирующие выборы во все органы местного самоуправления, например, закон Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2007 г. «О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)» [12], закон Московской области от 11 июля 2006 г. «О муниципальных выборах в Московской области» [13], закон Пермского края от 13

марта 2008 г. «О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермском крае» [14].

Некоторые субъекты РФ приняли законы, комплексно регулирующие два вида муниципальных выборов — выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборы должных лиц местного самоуправления, например, закон Кировской области от 28 июля 2005 г. «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Кировской области» [15].

В большинстве субъектов РФ процедура выборов депутатов представительных органов местного самоуправления регулируется отдельными законами: закон Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2007 г. «О выборах депутатов представительного органа муниципального района (городского округа) [16], закон Брянской области от 22 марта 2007 г. «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Брянской области» [17], закон Ульяновской области от 1 августа 2007 г. «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований Ульяновской области» [18].

Правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, организующих выборы, являются акты о назначении даты выборов.

На уровне муниципалитетов используются три вида правовых актов, регулирующих процедуру и подготовку выборов органов местного самоуправления: уставы муниципальных образований; специальные правовые акты, регулирующие процедуру подготовки и проведения выборов органов местного самоуправления; акты соответствующих уполномоченных органов по регулированию отдельных стадий муниципальных выборов.

Таким образом, народ как источник власти законодательно закреплен не только на федеральном, но и на региональном уровне.

Вместе с тем необходимо указать на сужение объема правового регулирования выборов на уровне субъекта РФ и соответственно его расширение на федеральном уровне. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» давно вышел за пределы рамочного регулирования организации выборов в субъектах и муниципальных образованиях, в этой связи избирательное законодательство субъектов Российской Федерации в основном воспроизводит федеральное.