Правовое регулирование обеспечения безопасности жизни людей на водных объектах в субъектах Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ

АБАНИНА Елена Николаевна Саратовская государственная юридическая академия, Саратов, Россия, e-mail: ,

В настоящее время одним из направлений, требующих внимания исследователей, является использование водных объектов для рекреационных целей. Необходимость исследования этого вопроса связана с неутешительными статистическими показателями.

Так, в 2023 г. в России зарегистрировано 3509 происшествий на водных объектах, при этом количество погибших составило 3058 человек1.

Основной причиной гибели людей на водных объектах в летний период является купание в необорудованных местах, в зимний период – нарушение правил безопасности во время ледостава и ледохода (см. рис. 1).

иные причины нарушение правил эксплуатации маломерных судов несоблюдение мер безопасности на льду кушание в необорудованных местах

Рис. 1. Распределение происшествий на водных объектах Российской Федерации в зависимости от их причин, 2022 г.2

С каждым годом увеличивается количество происшествий с участием маломерных судов. В 2023 г. произошло 308 таких происшествий (в 2022 г. – 289). К основным причинам происшествий (аварий), связанных с эксплуатацией маломерных судов, МЧС относит: отсутствие индивидуальных спасательных средств, неумелое маневрирование судном, отсутствие наблюдения за окружающей обстановкой и др. (см. рис. 2). В 59 случаях (20,4 %) маломерные суда, участвовавшие в происшествиях (ава- риях),1 управлялись2 лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения.

• 1    Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2023 году» [Электронный ресурс] // МЧС России : сайт. URL: https://mchs.gov.ru/dokumenty/7343 (дата обращения: 28.07.2024).

• 2    Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2022 году» [Электронный ресурс] // МЧС России : сайт. URL: https://mchs.gov.ru/deyatelnost/itogi-deyatelnosti-mchs-rossii/2022-god (дата обращения: 28.07.2024).

  

  14%

  Рис. 2. Распределение происшествий (аварий), связанных с эксплуатацией маломерных судов, на водных объектах Российской Федерации в зависимости от их причин, 2022 г.3

  
  

  Обеспечение безопасности людей на водных объектах зависит, прежде всего, от соблюдения правил безопасности самими отдыхающими, а также от деятельности, в том числе правотворческой, субъектов Российской Федерации в пределах предоставленных им полномочий. Так как половину причин гибели людей на водных объектах составляет купание в неустановленных местах, то возникает вопрос о достаточности правового регулирования деятельности пляжей. Минимальные требования к пляжам до вступления в силу изменений ст. 50 Водного кодекса РФ, принятых Федеральным законом от 25 декабря 2023 г. № 657-ФЗ 3 ⁴, были установлены в региональных правилах охраны жизни людей на водных объектах. Для сравнения изучены правовые акты субъектов Приволжского федерального округа в области правового регулирования использования водных объектов для рекреационных целей.

Региональные правила охраны жизни людей на водных объектах

По результатам изучения норм региональных правил охраны жизни людей на во- дных объектах выявлено, что в отсутствие федерального акта в региональных правилах использован различный подход к структуре и содержанию актов в части наличия требований именно к пляжам. Условно все правила можно разделить на три группы. Правила первой группы, принятые в большинстве регионов, содержат отдельные разделы, устанавливающие требования к пляжам (Ульяновская область5, Пензенская область6, Оренбургская область7, Нижегородская область8, Кировская область9, Чувашская Республика10, Республи- ка Татарстан11, Республика Марий Эл12, Республика Башкортоста13. В правилах второй группы требования к пляжам содержатся в разделах, посвященных требованиям к зонам рекреации (Пермский край14, Самарская область15). В правилах третьей группы требования к пляжам рассредоточены по разделам, посвященным вопросам безопасности на водных объектах (Удмуртская Республика16, Саратовская область17).

Интерес представляет понимание пляжа как территории для использования в рекреационных целях в части включения в определения таких объектов, как земельный участок (берег) и водный объект (акватория). Более 10 лет назад Л.Е. Калинина акцентировала внимание на том, что «пляж обладает двойным статусом: земельный участок и природный ресурс» [1, 68]. Однако и в настоящее вре- мя определение пляжа в Водном кодексе РФ отсутствует, хотя сам закон оперирует данным термином (в ст. 50 в части установления требований к содержанию правил использования водных объектов для рекреационных целей). Определение пляжа можно встретить в п. 46 ГОСТ Р 57617-2017, согласно которому пляж – это «участок побережья естественного или искусственного водоема с прибрежными водами (акваторией), оборудованный и пригодный для организованного отдыха, купания и приема оздоровительных и профилактических процедур»18. Однако следует иметь в виду, что ГОСТ – это нормативно-технический документ, не содержащий норму права, поэтому указанное определение нельзя считать легальным.

В связи с отсутствием единого понимания пляжа на федеральном уровне отсутствует единый подход и в региональных правилах. Например, пляж понимается как участок побережья с прилегающей акваторией (Пермский край, Ульяновская область); как участок береговой линии вдоль водного объекта (Оренбургская область, Самарская область); как участок береговой линии вдоль водного объекта, совокупность береговой территории и прилегающего к ней участка акватории водного объекта, обустроенных для безопасного отдыха граждан у воды (Саратовская область).

Представляется целесообразным внести в ст. 50 Водного кодекса РФ, устанавливающую требования к использованию водных объектов для рекреационных целей, определение понятия пляжа, учитывающее особенности двойного статуса объекта: «пляж – это участок побережья естественного или искусственного водоема (океана, моря, озера, водохранилища, реки, пруда) с прибрежными водами (акваторией), оборудованный и пригодный для организованного отдыха, купания и приема оздоровительных и профилактических процедур».

Также, учитывая, что использование водных объектов для рекреационных целей предполагает использование пляжа для отды- ха и укрепления здоровья граждан, в том числе детей и их оздоровления, необходимо обращать внимание на качественное состояние пляжа, которое не должно наносить ущерб здоровью граждан. В связи с этим в региональных правилах охраны жизни людей на водных объектах должны содержаться требования к расположению пляжа относительно промышленных и иных антропогенных объектов, потенциально опасных для жизни и здоровья отдыхающих. В правилах одних субъектов Российской Федерации такие требования, отличающиеся в части перечня потенциально опасных объектов, утверждены: «пляжи располагаются на расстоянии не менее 500 метров выше по течению от мест спуска сточных вод, не ближе 250 метров выше и 1000 метров ниже портовых гидротехнических сооружений, пристаней, причалов, нефтеналивных приспособлений» (Башкортостан, Мордовия, Чувашия, Пермский край, Кировская область, Оренбургская область, Пензенская область, Самарская область, Ульяновская область); в правилах остальных субъектов Приволжского федерального округа такие требования, к сожалению, отсутствуют.

Ответственность за нарушение требований безопасности на водных объектах

За несоблюдение установленных требований по обустройству пляжей виновные лица привлекаются к ответственности. Анализ правоприменительной практики позволяет выявить две тенденции правового регулирования ответственности в данной сфере: установление административной ответственности законами субъектов Российской Федерации и применение административной ответственности, установленной в КоАП РФ.

Если говорить о федеральном уровне, то за несоблюдение требований безопасности с целью предотвращения несчастных случаев на воде квалификация правонарушения возможна по ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за «невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или тех- ногенного характера, а равно невыполнение требований норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения»19.

На региональном уровне можно отметить подход некоторых субъектов, которого предлагается придерживаться остальным субъектам, а именно выраженный в законодательстве Республик Башкортостан20 и Уд-муртия21, Пензенской22 и Самарской обла-стей23, устанавливающий административную ответственность, например, за «нарушение правил охраны жизни людей на водных объектах при обустройстве пляжей и организации их эксплуатации» (Пензенская область), «нарушение владельцем пляжа установленных требований к месту расположения пляжа и организации его береговой территории» (Самарская область).

К причинам, влекущим гибель людей на водных объектах, относится несоблюдение требований безопасности, установленных в Правилах охраны жизни людей на водных объектах. Одной из мер, позволяющих снизить количество происшествий на водных объектах, является повышение эффективности административной ответственности.

Как было отмечено, причина гибели людей в зимний период – нарушение правил безопасности во время ледостава и ледохода. Региональным административным законодательством устанавливается ответственность за такое нарушение, однако анализ соответствующих законов субъектов Приволжского федерального округа позволил констатировать, что установление ответственности «за выход на лед в местах, где уставлены знаки "Выход на лед запрещен!"» не является достаточно эффективным, поскольку подобными знаками невозможно оборудовать все потенциально опасные участки водных объектов. Представляется, что подход к определению места совершения правонарушения должен быть изменен. Например, в Республике Татарстан установлена ответственность за «выход и (или) выезд на лед водных объектов при толщине льда менее 7 сантиме-тров»24, в Пензенской области – за «выход на лед водных объектов в местах, где выставлены знаки "Выход на лед запрещен!", а также выход на ледовое покрытие водных объектов в период становления и таяния льда, установленный Правительством Пензенской об-ласти»25. То есть при определении факта совершения правонарушения определяющим признаком будет не место выхода на лед, которое оборудовано запрещающим знаком, а время – период становления и таяния льда – и толщина покрытия льда, которую гражданин может определить самостоятельно.

Также в связи с возрастающим с каждым годом количеством аварий с участием маломерных судов необходимо обратить внимание на соблюдение требований безопасности на водных объектах не только судовладельцам, но и отдыхающим. Например, не во всех субъектах Приволжского федерального округа есть нормы, предусматривающие ответственность за приближение к моторным, парусным судам, весельным лодкам и другим плавучим средствам. Такие действия создают опасность для жизни и здоровья людей на воде, в силу чего можно назвать правильным подход Ни-жегородской26 и Оренбургской27 областей, закрепляющих в соответствующих законах ответственность за такие нарушения.

Заключение

Эффективность обеспечения безопасности жизни людей на водных объектах зависит от соблюдения требований федерального и регионального законодательства гражданами, использующими водные объекты для отдыха, и владельцами объектов рекреации (пляжей). Вместе с тем правовое регулирование указанной сферы отношений в настоящее время недостаточно эффективно, что связано в том числе с неполнотой такого регулирования, отсутствием терминологического единства, конкретизации в определении вопросов ответственности за совершение деяний, влекущих наступление неблагоприятных последствий для жизни людей на водных объектах. Повышение эффективности правового регулирования федерального и регионального уровней посредством уточнения объекта (территории) для использования в рекреационных целях (пляж), требований к его расположению, ответственности за несоблюдение требований обустройства пляжей и организации их эксплуатации и в целом правил охраны жизни людей на водных объектах позволит повысить уровень безопасности жизни и здоровья людей на водных объектах.