Правовое регулирование патроната в Республике Башкортостан

(дата обращения: 01.11.2015).

Проблемы детей, оставшихся без попечения родителей, остаются актуальными не только с общественно-политической и научной точек зрения, но и с человеческой, эмоциональной и духовнонравственной. Ни одна из сфер нашей жизни сегодня не может претендовать на столь острое и безусловное внимание, как эта. Ребенок, его сегодняшняя и грядущая судьба, его счастье, безопасность, здоровье... Любовь, окружающая его или, напротив, отсутствующая в его мире... Именно эти векторы должны стать основополагающими, и от их правильного, разумного расположения зависит общее мудрое устройство нашей жизни. Не случайно мировым сообществом определено и признано, что "ребенку для полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания " [7, 8] . В последние годы в Российской Федерации нашел применение некий заменитель приемной семьи – институт, известный под названием "патронат" или "патронатная семья", как способ создания улучшенных по сравнению с детскими домами условий проживания и образования детей. В зарубежной практике патронат получил наименование "фостеровские семьи" (англ. foster care) [1; 2, с. 7].

Патронатное воспитание в Республике Башкортостан сегодня является востребованной и достаточно эффективной формой работы с детьми, оставшимся без попечения родителей. Патронатное воспитание активно развивается в нашем регионе, поскольку органами государственной власти республики уделяется серьезное внимание решению проблем защиты прав детей в целом, в том числе проблемам устройства детей-сирот на воспитание в семьи.

Организация патронатного воспитания и деятельность соответствующих учреждений регулируются Законом «О патронатном воспитании в Республике Башкортостан» [5], Постановлением Правительства РБ «О реализации закона Республики Башкортостан «О патронатном воспитании в Республике Башкортостан» [10].

В соответствии с ч. 1 ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации, дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов [11, с. 39].

В соответствии с п. 3 ст. 1 Закона РБ от 11.07.2006 г. № 342-з, патронатное воспитание определяется как опека или попечительство над ребенком или детьми, осуществляемые по договору о патронат-ном воспитании, заключаемому между учреждением, органом опеки и попечительства и патронатным воспитателем [5]. Несмотря на то, что согласно ст. 123 СК РФ патронатное воспитание рассматривается как одна из форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Законе РБ речь идет о патронатном воспитании как опеке и попечительстве над ребенком, то есть патронатный воспитатель наделяется правами опекуна и попечителя, в итоге – разграничение прав теряется [11].

Исходя из данного в Законе РБ определения «патронатного воспитания» предусматривается, что представительство интересов ребенка (детей) может осуществляться несколькими субъектами правоотношений, как то: учреждением, организующим патронатное воспитание, органом опеки и попечительства и патронатным воспитателем, что в свою очередь не противоречит Гражданскому кодексу РФ.

Однако разграничение прав и обязанностей содержится только между патронатным воспитателем и учреждением, которое отвечает за ребенка. Кровные родители лишь присутствуют в законе и никак не участвуют в воспитании своих детей.

В законе не содержится и закрепляющих принципов работы органов опеки и попечительства, определенные стандарты организации их работы и формы работы при устройстве детей в патронатную семью, их функции как контролирующего органа, что является, на наш взгляд, серьезным упущением.

Вместе с тем, Закон РБ от 11.07.2006 г. № 342-з «О патронатном воспитании в Республике Башкортостан» содержит положения, касающиеся ответственности сторон по договору о патронатном воспитании, однако, если рассматривать статьи закона, говорящие об ответственности патронатных воспитателей по отношению к принятым на воспитание ребенку или детям за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, то они носят отсылочный характер [5]. При этом, вид и порядок ответственности из их содержания не определяется, что в свою очередь, ведет к неопределенности закона и неэффективности его применения.

В данном случае, закон в основном говорит лишь об осуществлении контроля за условиями воспитания и содержания ребенка учреждением в виде: посещений ребенка с целью проверки условий его воспитания и содержания; медицинских осмотров ребенка; проверки использования патронатны-ми воспитателями денежных средств на содержание ребенка.

В соответствии со ст. 4 Закона РБ «О патронатном воспитании в Республике Башкортостан», патронатный воспитатель несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых им на себя обязательств по обеспечению и воспитанию ребенка [5]. В данном случае, предполагается, что права ребенка, нарушенные патронатным воспитателем по его вине, должны восстанавливаться, прежде всего, за счет имущественного возмещения убытков, поскольку эта мера ответственности является преобладающей в гражданском праве и в том числе в той его части, которая регламентирует оказание услуг. При этом особо подчеркнем, что в ч. 2 ст. 26 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" четко определено, что опекуны и попечители отвечают за вред, причиненный личности или имуществу подопечного по их вине [15]. Данная норма, на наш взгляд, распространяется и на патронатного воспитателя. Таким образом, патронатный воспитатель вправе выступать в защиту прав и законных интересов ребенка в любых отношениях без специального разрешения. В свою очередь, на наш взгляд, государство в лице органов опеки и попечительства снимает с себя ответственность за ребенка на период его нахождения в семье патронатного воспитателя по договору о передаче ребенка на патронатное воспитание.

Более того, привлечь к административной ответственности патронатных воспитателей за вред, причиненный личности или имуществу детей, также непросто, так как данные лица не относятся к субъектам административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних [6].

В целях реализации механизма передачи ребенка на патронатное воспитание и статей 5 и 6 Закона РБ «О патронатном воспитании в Республике Башкортостан», Постановлением Правительства РБ от 22.09.2006 г. № 269 был утвержден порядок организации и финансирования патронатного воспитания; перечень документов, представляемых заявителем в патронатные воспитатели и примерная форма договора о передаче ребенка на патронатное воспитание [5; 10].

Таким образом, если в законе региона предусмотрено, что орган опеки и попечительства вправе возложить ту или иную работу по опеке на уполномоченное учреждение, и это соответствует уставам муниципальных образований, то это легитимно.

Опыт патронатного воспитания показал, что при помещении ребенка в семью крайне необходима профессиональная работа с ребенком и семьей, причем силами одной и той же организации, а именно: по подготовке ребенка к помещению в семью, по профессиональному подбору ребенку семьи, по сопровождению семьи и ребенка после устройства. Немаловажным является также разработка плана индивидуального развития Воспитанника, разрабатываемого Учреждением совместно с Патро-натным воспитателем.

Необходимо отметить, что в законе РБ ничего не говорится о том, что патронатными воспитателями могут быть граждане обоего пола, находящиеся в зарегистрированном браке. Между тем, в семейном законодательстве имеются нормы, предусматривающие временную передачу ребёнка в семью (ч. 3–6 ст. 155.2 СК РФ) в целях обеспечения его воспитания и гармоничного развития (на период каникул, выходных или нерабочих праздничных дней и другое), схожие по многим параметрам с нормами законов субъектов, регламентирующих патронатное воспитание [12; 14]. При этом, закон также не оговаривает, в каких случаях патронатным воспитателем оформляется второй супруг и в каких случаях с ним заключается договор [11].

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона РБ, основанием установления патроната и передачи ребенка на патронатное воспитание является договор, заключаемый между учреждением, органом опеки и попечительства и патронатным воспитателем при обязательном условии разграничения ответственности по защите прав и законных интересов этого ребенка между учреждением, патронатным воспитателем, органом опеки и попечительства [5].

Вместе с тем, в положениях законе не указано в качестве одного из условий установления патроната – согласие родителей ребенка, что, безусловно, может привести к нарушению должностными лицами при исполнении закона конституционных прав граждан. Более того, несмотря на то, что закон возлагает на патронатных воспитателей обязанности по предоставлению возможностей контактов ребенка с кровными родителями, намного целесообразней была бы ситуация, если бы кровные родители не освобождались от своих обязанностей по отношению к детям на то время, пока дети проживают в другой семье. В зависимости от ситуации, кровные родители также могли выступать в качестве стороны договора о патронатном воспитании. Между тем, в анализируемом законе о патронатном воспитании кровные родители лишь «присутствуют» без возложения на них определенных прав и обязанностей.

Согласно ч. 3 ст. 5 Закона РБ, передача ребенка, достигшего возраста десяти лет, на патронатное воспитание осуществляется только с его согласия. Однако, данная статья также нарушает основополагающие нормы гражданского права, в том числе, о принципе свободы в заключении договора, а также устанавливающие дееспособность несовершеннолетних и малолетних [5].

Таким образом, в законе не указано в качестве одного из главных условий установления патроната – согласие родителей, не лишённых родительских прав, и являющихся законными представителями своего ребенка, как не указано в принципе такое согласие со стороны родителей и на заключение договора. Получается, что несовершеннолетний, достигший 10-летнего возраста, вправе сам решать, соглашаться ли на установление патроната в какой бы то ни было форме, или нет. Только его мнение согласно данной статье, учитывается и будет решающим. В нарушение ст. 26, 28 ГК РФ, его права, регламентируемые данной нормой, выходят за рамки, установленные гражданским законодательством, поскольку позволяют заключать договор, минуя свободное решение законного представителя, связанного мнением своего подопечного [3]. Между тем, согласно ч. 1 ст. 65 СК РФ, родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей [11].

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона РБ передача ребенка на патронатное воспитание производится на основании договора, заключаемого между учреждением, органом опеки и попечительства и патронатным воспитателем при обязательном разграничении ответственности по защите прав и законных интересов этого ребенка между учреждением, патронатным воспитателем, органом опеки и попечительства [5].

Из содержания Закона РБ не возможно определить, в каких случаях возможна «защита прав и законных интересов ребенка», а в каких – «защита прав и законных интересов гражданина или лица, нуждающегося в защите и поддержке со стороны государства», почему в одних случаях ребёнку будут оказываться меры социальной помощи, в других – нет. В договоре не расшифровывается, в чём заключается «необходимая помощь ребёнку», кто именно будет устанавливать пределы этой «необходимости».

Так, индивидуальные требования к патронатному содержанию и воспитанию устанавливаются договором о патронатной семье и актом о назначении опекуна (патронатного воспитателя). В литературе отмечается, что при опеке и усыновлении для усыновителей и опекунов необходимо выполнение формальных критериев, подтвержденных документально (официальный доход на члена семьи, жилищные нормативы в соответствии с пропиской, возрастной ценз для усыновителей, предпочтение полных семей неполным, требование официальной регистрации брака и пр.), при патронатном воспитании выполнение данных критериев не предусмотрено [9, с. 71–74].

При разграничении в договоре полномочий органов опеки и попечительства, учреждения и па-тронатных воспитателей, к полномочиям учреждения в частности отнесена обязанность осуществления защиты личных и имущественных прав несовершеннолетнего Воспитанника. С таким распределением полномочий сложно согласиться, так как лишение прав и обязанностей кровных родителей, а также патронатных воспитателей по защите имущественных прав детей является незаконным. Очевидно, что все три субъекта защиты имущественных прав несовершеннолетних имеют возможности использовать те или иные способы защиты прав, закрепленные ст. 12 Гражданского кодекса РФ [3].

Таким образом, закон неправомерно ограничил полномочия учреждения, а также патронатного воспитателя по защите имущественных прав несовершеннолетних. Патронатный воспитатель вправе выступать в защиту его прав и законных интересов в любых отношениях без специального разрешения. В свою очередь, по мнению отдельных авторов, действующее законодательство дает основание утверждать, что государство в лице органов опеки и попечительства снимает с себя ответственность за ребенка на период его нахождения в семье патронатного воспитателя по договору о патронатной семье [13, с. 31–34].

Между тем, для эффективной защиты прав ребенка необходимо определить единственный орган, ответственный за принятие и оценку результативности решений, направленных на защиту прав ребенка. Так, согласно ст. 34 Гражданского кодекса РФ таким органом является орган опеки и попечительства [3]. Между тем, данная ведущая позиция органа опеки и попечительства в Законе РБ утрачена.

Целесообразным является также введение планирования индивидуальной программы мер по защите прав ребенка как основной функции органов опеки. Такой план по защите прав ребенка дол- жен стать основным документом, регламентирующим выбор и мониторинг форм защиты прав ребенка и процесс работы органа опеки и попечительства с ребенком (семьей), позволит обеспечить мониторинг вмешательства и его результатов, начиная с момента выявления неблагополучия в семье и за- канчивая выпуском в самостоятельную жизнь, усыновлением, снятием семьи с учета.

Необходимо соединить процесс принятия решений о формах защиты прав ребенка с непосредственной профессиональной работой с ребенком и семьей, направленной на подготовку такого решения и на его исполнение по заказу органа опеки и попечительства, поскольку первое предполагает наличие административных умений и навыков, а второе – привлечения различных специалистов – юристов, психологов, социальных педагогов, врачей и других, принять которых непосредственно в штат органа опеки не представляется возможным.

Интересы ребенка наиболее полно удовлетворяют те формы устройства, которые предполагают профессиональный отбор и подготовку принимающих семей, а также их сопровождение в процессе воспитания ребенка.

Совместное законное представительство по защите прав ребенка, т.е. наличие фактического воспитателя в качестве одного из “родителей” и уполномоченной службы – в качестве “корпоративного родителя” – “второго родителя” – позволит наиболее эффективно использовать как ресурсы семьи, так и ресурсы, содержащиеся в такой организации, в первую очередь, задействовать специалистов для предотвращения отказов от детей и сохранения стабильности семьи. Орган опеки превращается из просто “органа по принятию решений и контролю за деятельностью учреждения” в орган, непосредственно участвующий в исполнении таких решений через свои уполномоченные организации, права и обязанности которых по защите прав ребенка должны устанавливаться на основе закона. Таким образом, орган опеки и попечительства из «формального» контролера превращается в помощника, имеющего ответственность. Отношения, возникающие в процессе защиты прав ребенка, приобретают иной, содержательный характер и должны регулироваться по-новому, с учетом интересов и прав всех задействованных сторон этих отношений.

Более того, следует отметить, что привлечь к административной ответственности патронатных воспитателей за вред, причиненный личности или имуществу детей, непросто, так как данные лица не относятся к субъектам административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних. В случае причинения вреда патронируемым ребенком в возрасте от 14 до 18 лет патронатный воспитатель, не являясь попечителем, не несет ответственности в порядке п. 2 ст. 1074 Гражданского кодекса РФ [13, c. 14]. Конечно, данный вопрос следует предусмотреть в федеральном регулировании.